- jueves 04 de diciembre del 2025
Por Tomás A. Rodríguez Esposito (*)
Invitado en Palabras del Derecho
En el debate jurídico constitucional argentino suele hablarse de un federalismo “en pausa”1 o de un federalismo “desequilibrado”. Sin embargo, en la coyuntura actual pareciera más adecuado hablar de un federalismo ausente. No porque el modelo haya sido eliminado de la Constitución, o porque nuestro País hubiera decidido modificar nuestra forma de Estado, sino porque en la práctica estadual actual los mecanismos de coordinación entre la Nación y las provincias, como principales actores del sistema federal, se encuentran debilitados, o directamente desactivados.
La ausencia de coordinación federal no es, entonces, un fenómeno normativo, sino un déficit de funcionamiento institucional vigente y sostenido en el tiempo. La Constitución Nacional de 1853, con las últimas reformas introducidas en 1994, establece y refuerza con claridad que nuestro País adopta para sí la forma federal de Estado, y prevé mecanismos de concertación y distribución de competencias.2
En los hechos, sin embargo, los canales de coordinación intrafederal se encuentran anulados. Programas de cofinanciamiento que se interrumpen de manera unilateral, pactos fiscales que se renegocian con lógica coyuntural antes que como verdaderos acuerdos de largo plazo, y un sinfín de ejemplos donde pareciera que el Estado Nacional decidió, por sí y para sí, “bajar la ventanilla” de atención a las provincias, y optó por que cada feudo quede librado a su suerte.
El resultado está a la vista: un federalismo fragmentado, donde cada provincia procura sostenerse con recursos propios, y, en consecuencia, la igualdad territorial se resiente. Así, mientras algunas jurisdicciones logran financiar parcialmente sus sistemas de salud, educación o infraestructura, otras se ven obligadas a postergar inversiones básicas, profundizando las asimetrías históricas.
¿Qué federalismo quisimos?
El federalismo argentino, consagrado desde la Constitución de 1853, se ha caracterizado históricamente por una tensión permanente entre la autonomía de las provincias y la centralidad del poder nacional3. Esa tensión se expresa en el propio diseño constitucional: por un lado, reconoce a las provincias como entidades preexistentes dotadas de poderes originarios y no delegados (arts. 121 y ss. CN); por otro, organiza un Estado Nacional con competencias fuertes en materia fiscal, económica y de política exterior.
Esa tensión entre autonomía provincial y centralidad nacional no ha sido meramente teórica, sino que se manifestó de manera recurrente en la historia argentina. Desde los enfrentamientos entre unitarios y federales, pasando por las sucesivas reformas a los regímenes de coparticipación fiscal, hasta los pactos fiscales más recientes, el federalismo argentino osciló entre etapas de centralización hegemónica, donde el gobierno nacional absorbió gran parte de las competencias y recursos, y períodos de reclamo autonomista, en los que las provincias buscaron recuperar espacios de decisión y financiamiento propio.
Estas oscilaciones dieron forma a un federalismo atravesado por contiendas y revoluciones, aunque único e inigualable en su especie4, signado por pactos circunstanciales más que por reglas permanentes, lo que explica en buena medida la fragilidad de los mecanismos de concertación vigentes.
La reforma constitucional de 1994 introdujo una serie de cláusulas que buscaron profundizar el federalismo argentino, especialmente en el plano fiscal y de la coordinación interjurisdiccional. En primer lugar, estableció la obligación de sancionar una ley de coparticipación federal de impuestos, destinada a asegurar una distribución equitativa y solidaria de los recursos entre la Nación y las provincias, con la exigencia de una mayoría especial en el Congreso para su aprobación.5
Asimismo, incorporó el principio de concertación interjurisdiccional, mediante el cual se prevé la participación de las provincias en organismos federales, reforzando la idea de que el federalismo no se reduce a una relación vertical, sino que exige instancias institucionalizadas de diálogo y cooperación.
Finalmente, la Constitución reformada reconoció la posibilidad de conformar regiones para el desarrollo económico y social, habilitando un federalismo más dinámico y cooperativo, y previó mecanismos de coordinación en áreas sensibles como el ambiente, la educación, la seguridad social y la promoción del desarrollo armónico.
Todo ello expresaba una clara voluntad de acentuar un modelo de federalismo de concertación, orientado no solo a reconocer la autonomía provincial sino a garantizar la cohesión nacional. No se trataba solo de reconocer la diversidad territorial, sino de garantizar la concertación de los intereses de los distintos actores del sistema a través de acuerdos cooperativos, distribuyendo competencias y recursos con mayor previsibilidad.
Sin embargo, el paso de lo normativo a lo real demostró las limitaciones de esta apuesta. La ley de coparticipación prometida nunca fue dictada, los consejos federales funcionaron de manera intermitente y las regiones nunca se consolidaron como actores institucionales fuertes.
La reforma de 1994 dejó así un legado de federalismo potencialmente robusto, pero en gran medida incumplido, que constituye el telón de fondo indispensable para comprender la actual coyuntura de un federalismo ausente.
¿Qué federalismo tenemos?
La actual coyuntura argentina muestra que la tensión histórica entre federalismo normativo y federalismo real se ha profundizado hasta configurar lo que puede denominarse un federalismo ausente. Se trata, sin más, de la desactivación práctica de los mecanismos de articulación entre Nación y provincias.
Ya parecía difícil, luego de la reforma constitucional de 1994, sostener un federalismo acentuado por las cláusulas constitucionales incorporadas.
Sin embargo, desde el año 2023 hasta la actualidad, la eliminación de diversos programas nacionales de apoyo a las provincias, que hasta entonces servían como instrumentos de coordinación interjurisdiccional, dieron cuenta de un verdadero quiebre de aguas en la concertación federal.
La decisión de calificar la presencia estatal nacional como “discrecional” o “ineficiente” implicó el retiro de la presencia federal en áreas sensibles, trasladando a las provincias la carga de sostener con recursos propios lo que antes se cofinanciaba.
Este paso no representó una mera reducción presupuestaria, sino también un acto de retiro institucional que desnudó el carácter ausente de la Nación como coordinadora del sistema federal.
A ello se le sumó la caída drástica de las transferencias no automáticas en el marco del régimen de coparticipación: según informes, en el 2024 descendieron un 76% en términos reales respecto del año anterior. Entre ellas, el Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID), que durante décadas constituyó un pilar de la política educativa federal, fue suspendido sin previsibilidad ni reemplazo. La consecuencia inmediata fue el debilitamiento de las capacidades fiscales provinciales y la fragmentación de servicios básicos como educación y salud. 6
Frente a esto, el vacío de coordinación derivó también en una creciente judicialización del federalismo.7 Al día de hoy, la mayoría de las provincias han iniciado acciones contra el Estado Nacional por deudas de coparticipación, de cajas previsionales o de pactos fiscales incumplidos: Buenos Aires reclama alrededor de 1,6 billones de pesos en deuda previsional; La Rioja exige pagos atrasados por coparticipación, y el conjunto de demandas supera los dos billones de pesos.
El hecho de que los gobiernos provinciales deban recurrir a la Corte Suprema de Justicia de la Nación para obtener lo que constitucionalmente les corresponde revela un quiebre en la dinámica política del federalismo de concertación.8
No se trata, entonces, de un proceso neutro. Al abandonar el Estado Nacional el rol de garante de la cohesión territorial, las provincias se ven empujadas a sostenerse de manera aislada. Así, las jurisdicciones con mayor recaudación propia pueden compensar parcialmente la falta de transferencias -aunque el sistema de coparticipación les absorba lo que les es propio-; cuando las más dependientes, en cambio, postergan obras públicas y programas sociales, profundizando las asimetrías históricas. El resultado: un archipiélago de provincias desconectadas, antes que una federación integrada.
Un ejemplo claro de la ausencia total de coordinación intrafederal fue la catástrofe de Bahía Blanca ocurrida en marzo del 2025, donde se desataron lluvias históricas que anegaron la Ciudad. Lo que allí emergió fue la ausencia de un plan federal de gestión de riesgos, debiendo el municipio y la Provincia de Buenos Aires afrontar la emergencia con recursos limitados, sin una coordinación nacional que asegure asistencia logística o financiamiento para la reconstrucción.
El propio Presidente de la Nación, en declaraciones públicas sobre el tema, refirió que la Ciudad, los afectados y la Provincia debían “arreglarse solas”. Esa expresión, lejos de un exabrupto, representa un símbolo político del retiro federal: una renuncia explícita al rol de articulador y garante de solidaridad interjurisdiccional que la Constitución exige.
En este contexto, el federalismo argentino corre el riesgo de reducirse a un principio nominal, sin eficacia práctica. La falta de coordinación erosiona no solo la igualdad territorial, sino también la confianza en el pacto constitucional de 1853-1994.
La noción de federalismo ausente busca dar cuenta de este fenómeno: un federalismo que no desapareció en el plano constitucional, pero que se evapora en la práctica cotidiana de la gestión pública. La consecuencia más grave no es solo la inequidad entre territorios, sino la erosión del principio de solidaridad federal que debería orientar el orden político argentino.
El desafío es, por lo tanto, doble: reconstruir los instrumentos de concertación que han sido desactivados y repensar la institucionalidad federal como garantía de cohesión, antes que como una carga discrecional.
¿Qué federalismo queremos?
Repensar qué federalismo queremos para nuestro país implica necesariamente dejar de naturalizar que la respuesta sea la ausencia total como destino. Ello no da cuenta de la idea que consagró la Constitución de 1853, y que reforzó la reforma de 1994; ni tampoco responde a las exigencias de un País con desigualdades territoriales y necesidades contingentes -y urgentes-.
El desafío es, entonces, reconstruir un federalismo de concertación, con reglas estables, claras y previsibles, capaz de sostener al mismo tiempo la autonomía provincial y la cohesión nacional, integrando de forma definitiva y sostenida a todos los actores del sistema, incluyendo a los municipios, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, e incluso consagrando las regiones o los núcleos territoriales como engranajes del todo.
Para ello resulta indispensable revisar los instrumentos básicos y concretos que hacen posible esa concertación. Más allá de los actores del sistema, resulta evidente que existen mecanismos de concertación de intereses federales que se encuentran nulificados, como el vetusto sistema de coparticipación de impuestos, que fue concebido como un mecanismo de equidad y solidaridad, pero hoy se encuentra convertido en un campo de litigios y discrecionalidad.
Por eso, más que repetir diagnósticos y rasgarnos las vestiduras con ideas de avanzada o realizando trasplantes irreflexivos de ideas internacionales que probadamente no funcionan en nuestro País, necesitamos dar un debate de fondo sobre la estructura funcional de un federalismo único en su especie, plagado de una historia de lucha y tensión, cerrando los interrogantes que hacen que nuestro federalismo parezca un puente debilitado que amenaza con desvanecerse entre orillas cada vez más desiguales.
(*) Abogado, Magíster en Derecho Administrativo. Subsecretario de Legal y Técnica, Municipalidad de Avellaneda.
1 En particular, la obra de Marcelo Bernal grafica con claridad el tema: “un federalismo en pausa- Normas, instituciones y actores de la coordinación intergubernamental en Argentina”, editorial de la Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, 2021.
2 Antonio María Hernández, sobre este punto, refirió que en el considerando cuatro del voto de la mayoría [con referencia a la Convención Constituyente] se afirma, con cita de varios precedentes: “en síntesis, el armónico desenvolvimiento del sistema federal de gobierno depende de la “buena fe”, de la “coordinación” y de la “concertación” recíproca entre los diversos estamentos de gobierno (Nación, Provincias, Ciudad de Buenos Aires y Municipios), pues esos principios constituyen el modo razonable para conjugar los distintos intereses en juego y encauzarlos hacia la satisfacción del bien común” Cf. Hernandez, Antonio María “Cuadernos de Federalismo”, N° XXXIV, Año 2020, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.
3 Hernández, Antonio María “La realidad de nuestro federalismo, el incumplimiento de la Constitución Nacional y la tendencia a la centralización”. Conferencia del 17 de abril del 2013, XVI Seminario de Federalismo Fiscal, Universidad Nacional de La Plata.
4 En palabras de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, si bien es cierto que hemos adoptado un gobierno que encontramos funcionando, cuyos precedentes y cuya jurisprudencia deben servirnos de modelo, también lo es que en todo lo que expresamente nos hemos separado de aquel, nuestras instituciones son originales y no tienen más precedentes y jurisprudencia que los que se establezcan en nuestros propios tribunales (Cf. Fallos 68:227)
5 Respecto del caso de los tributos se puede destacar el constante debate y judicialización de la situación de la Ley de Coparticipación Federal y la falta de acuerdo entre los distintos integrantes del sistema de coparticipación con posterioridad a la reforma de 1994 en torno al dictado de una nueva ley de conformidad con las pautas constitucionales.
6 Vease https://www.infobae.com/politica/2024/03/08/en-el-primer-bimestre-el-gobierno-dejo-de-pagarles-a-las-provincias-101000-millones-en-transferencias-discrecionales/?utm_source=chatgpt.com
7 Recientemente la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el Fallo “Levinas” (CSJ 000325/2021/CS001) reafirmó que una de sus funciones primordiales consiste en interpretar las reglas del federalismo de modo que el ejercicio de las funciones realizado por las autoridades evite fricciones susceptibles de acrecentar los poderes del gobierno central en detrimento de las facultades locales (con cita en Fallos 342:509).
8 Pedro Frias fue uno de los precursores del concepto de federalismo de concertación, que comenzó a tomar un rol mucho más preponderante en la doctrina argentina en los últimos años. Sobre su conceptualización y sus ideas puede verse Frias, Pedro J. El federalismo posible en la Argentina Finisecular en “La reforma constitucional argentina”, Asociación Argentina de Derecho Constitucional, Bs. As., 1994, entre otros textos.
