¿Cuáles son las notas distintivas de este modelo regulatorio? Son la regulación específica de la materia (se establece un régimen separado y diferente al previsto en el CCC), el carácter local (cada entidad federal dicta su propio régimen) y el legal (se cuenta primero con leyes de responsabilidad del Estado, no con fallos ni decretos). De todos modos, los regímenes locales y legales no están aislados del ordenamiento, sino que continúan en constante interacción con la Constitución Nacional, los instrumentos internacionales, las constituciones provinciales (o de la CABA en el caso de la LPRE) y el CCC. Incluso no existe vacío regulatorio -ni mucho menos irresponsabilidad estatal- en aquellas provincias sin ley de responsabilidad estatal.  

Nunca fue una nota de este modelo regulatorio la identidad de normas. Lo que se persigue -e impone nuestro marco constitucional y convencional- es la uniformidad. Por eso este modelo es incómodo o inconveniente, no inconstitucional. Pero el federalismo jamás fue sencillo.

El régimen argentino de la responsabilidad del Estado hoy está compuesto por diez leyes: la LREN, la LPRE y las leyes provinciales mencionadas más arriba. Tres provincias (Catamarca, La Rioja y Santiago del Estero) adhirieron a la LREN. Santa Cruz adhirió, también, aunque precisó el alcance del artículo 6 sobre responsabilidad estatal vinculada a la actividad de concesionarios de servicios públicos. Chubut sancionó una ley propia que replica ocho de los diez artículos de la LREN. La ley de Entre Ríos, asimismo, es muy parecida a la nacional. Las mayores diferencias las podemos encontrar en las leyes de Río Negro y Mendoza. Y se podría discutir acerca de esas diferencias, pero será difícil hallar incongruencias -o enormes distancias- entre esos dos últimos regímenes y la LREN.

Ahora la CABA se suma al cada vez menos selecto club de entidades federales con ley de responsabilidad del Estado. Durante el debate de la LPRE se evidenciaron curiosidades. Primero, miembros del oficialismo porteño (de Juntos por el Cambio, en concreto) reconocieron que cuestionaron en su momento a la LREN. Sin embargo, sostuvieron que es primordial sancionar una ley en la CABA y mantener la uniformidad con el régimen nacional. Claro que para justificar la demora y el cambio de opinión algunos exacerbaron las incorporaciones que supone la LPRE respecto a la LREN. Segundo, miembros de la oposición (Frente de Todos) aprovecharon para subrayar la importancia de la LREN y su gran valor jurídico. Sin embargo, señalaron -tal vez cometiendo así un reconocimiento de defectos- que es conveniente realizar algunos agregados y detalles a la ley nacional. Tercero, tanto oficialistas como opositores coincidieron en que esta ley sancionada siempre será mejor que dejar la materia a merced del arbitrio judicial.

Al ser porteño me resulta más fácil identificar algunas actitudes características de mis vecinos. Por eso no me pareció raro que muchos legisladores celebren algunas novedades de la LPRE que, en rigor, no son tales, pues se trata de cuestiones ya resueltas por doctrina, jurisprudencia u otros regímenes provinciales. De todos modos, coincido con que es mejor precisar  ciertos puntos en una ley que llamar a la suerte judicial. Estas son las supuestas novedades porteñas:

-          Artículo 1, “Las estipulaciones de la presente ley no obstan a la procedencia de las sanciones conminatorias”. Esto fue aclarado desde antes de la sanción de la LREN por el entonces asesor del Ministerio de Justicia de la Nación Patricio Sammartino. En 2020 fue así resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) en el caso “Bernardes” (3/3/2020).

-          Artículo 3, responsabilidad por actividad o inactividad ilegítima, “el juez puede disponer el resarcimiento de todos aquellos rubros indemnizatorios efectivamente acreditados”. La LREN no se opone a este alcance de la reparación. La ley de Río Negro establece que se aplicarán a estos supuestos las reglas del CCC de manera supletoria (artículo 6). La ley mendocina estipula que la reparación debe ser plena (artículo 5).

-          Artículo 4, eximición de responsabilidad, “Cuando el daño se produjo por el hecho de la víctima o de un tercero por quien la Ciudad Autónoma de Buenos Aires no debe responder. Cuando el daño haya sido causado por hechos imputables conjuntamente al Estado y a la víctima, o a terceros por quien aquél no deba responder, la medida de la responsabilidad estatal quedará acotada a su concurrencia en la provocación del hecho dañoso”. La segunda oración implica un agregado respecto al artículo 2 inciso b de la LREN. Esta ley no impide la solución ahora detallada por la ley porteña, ya receptada en jurisprudencia de la CSJN. Esta aclaración porteña, en rigor, toma integralmente el texto el artículo 3 inciso c de la ley mendocina y casi de forma total el artículo 3 de la ley entrerriana.

-          Artículo 5, indemnización por actividad legítima, por un lado, no se cancela en casos de responsabilidad judicial, lo que sí puede reconocerse como una novedad. Por otro lado, en cuanto al alcance de la indemnización, en principio la disposición normativa es la misma que la de la LREN, pero además se prescribe que “cuando se afecte la vida, la salud física y mental o la integridad física de las personas, y en caso de verificarse los requisitos del Artículo 3 de la presente ley, el juez también puede fijar prudencialmente los rubros indemnizatorios correspondientes al lucro cesante, debiendo explicitar las concretas razones que estuvieren acreditadas y obliguen a no dejar indemne dicho rubro. En el supuesto de reconocerse el lucro cesante, no podrá ampliarse a otros supuestos como la pérdida de chance”. Los porteños se han inspirado en el artículo 10 de la ley de Mendoza y han extendido así lo previsto en el artículo 5 de la LREN. Asimismo, el artículo 6 de la ley de Entre Ríos admite para la reparación por actividad legítima -sin exigencia de daño a la vida o salud física- la “compensación del valor de las inversiones no amortizadas, en cuanto hayan sido razonables para su giro”.

-          Artículo 6, concesionarios de servicios públicos o contratistas, “Solo generan responsabilidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires los supuestos en que el hecho generador de los daños resida en una falta de servicio derivada de la inobservancia del deber expreso y determinado de control, o que el mismo sea consecuencia directa de una falta grave en el ejercicio del poder de ordenación o regulación del servicio. Lo estipulado no obsta a la procedencia de la responsabilidad de los contratistas o concesionarios en forma concurrente con la responsabilidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”. Los porteños han imitado el artículo 2 de la ley de Santa Cruz y han receptado opiniones doctrinarias varias sobre este punto.

-          Artículo 7, “La responsabilidad del funcionario o agente es concurrente con la responsabilidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”. Surgen dudas sobre esta solución[i]. Si hubiere responsabilidad concurrente y un funcionario no tuviese patrimonio para afrontar su porción de la indemnización, ¿la Ciudad afrontaría el pago de toda la indemnización y luego repetiría como podría ocurrir según el régimen chubutense que establece la responsabilidad solidaria? ¿La concurrencia solo operaría ante la demostración de culpa y dolo del funcionario como en el régimen mendocino? ¿Ante la prueba de falta personal o acreditación de responsabilidad penal del agente como en la ley de Río Negro? A veces los porteños no copian ni imitan del todo bien.

-          Artículo 11, Publicidad, “Conforme lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley N° 104 (texto consolidado por Ley N° 6.017) las sentencias firmes relativas a la responsabilidad estatal deben ser publicadas de manera separada, permitiendo un adecuado acceso a las mismas.”. Aquí estamos, sí, ante un elemento original de la LPRE.

El modelo regulatorio de la responsabilidad del Estado continúa el camino iniciado en 2014. Por mi parte, he señalado ya mis reparos sobre aquel. Pero es el modelo que se adoptó y en función del cual crece -con uniformidad- el régimen argentino de la responsabilidad estatal. Todavía restan varias regulaciones locales, aunque apenas más que la mitad. La historia de la responsabilidad del Estado en Argentina aún aguarda varios capítulos.  

Leandro E. Ferreyra

Abogado, Magíster en Derecho Administrativo, UBA

Autor del libro “La regulación de la responsabilidad del Estado”, publicado por Ediar en 2017.

 leandroferreyra@derecho.uba.ar

Texto de la LPRE