Notas sobre el proyecto de “Ley de Defensa de la Soberanía Nacional”

Un análisis jurídico sobre el proyecto que se discute en el Congreso de la Nación Argentina.

Por Raúl Gustavo Ferreyra (*)
Invitado en Palabras del Derecho

Planteo (**)

Autoridades y ciudadanos

Agradezco la invitación a este plenario.

Constitución, federal, soberanía: tres palabras delimitan cuanto hoy vengo a sostener. Las dos primeras, “Constitución federal”, llegan juntas desde Juan Bautista Alberdi1. La tercera da nombre al proyecto y exige mayor cuidado, porque es un bien colectivo de todos los argentinos. Ella significa la suma de las millonésimas ciudadanías de cada argentino. Así, la soberanía del Estado no se puede ejercer contra su Constitución federal, en virtud de que sólo puede tramitarse por su regia mediación. Un proyecto de ley que la invoca para concentrar facultades en el Poder Ejecutivo no la defiende: la vacía. Dicho de otro modo: la soberanía no es una propiedad del gobierno de turno, sino una pertenencia común, que sólo puede expresarse por los cauces que la Constitución federal establece.

Con este proyecto se está ante un Caballo de Troya. Homero, en el canto VIII de la Odisea, pone el relato en boca del aedo Demódoco: los troyanos resolvieron conservar como ofrenda a los dioses el caballo de madera que los griegos habían dejado; de su vientre salieron, después, los guerreros que saquearon la ciudad y la destruyeron por completo.2 Desde entonces, la figura nombra el obsequio que, bajo apariencia benévola, introduce aquello que viene a destruir. La ofrenda, aquí, es la causa Malvinas; en su vientre viaja un modelo de poder concentrado que la Constitución federal no autoriza.

El caballo, además, es enorme: 133 artículos, ocho títulos, ocho proyectos dentro de uno. Esa acumulación no es técnica legislativa. Se trata de una maniobra para forzar a este Congreso a aceptar en bloque aquello que se debería razonablemente examinar por separado. Nadie quiere votar en contra de Malvinas; por eso, probablemente, nadie discutirá en serio cuanto viene atado a esa causa. Esa práctica, por cierto, se ha convertido en hábito del actual Poder Ejecutivo y degrada la función de legislar. Anticipo mi conclusión: los ocho títulos deben separarse y discutirse uno por uno.

El Título I, sobre recursos naturales, se inscribiría dentro del margen jurídico que la Constitución federal admite, sin que ello suponga un aval. Del II al VIII me ocuparé sólo de las objeciones más groseras y manifiestas.

Mi silencio sobre las restantes, impuesto por el tiempo disponible, tampoco implica avalarlas.

I. La ofrenda: los recursos naturales

El proyecto se cobija bajo la causa Malvinas, uno de los itinerarios que con mayor fuerza unen a los argentinos.

El Título I abarca los artículos 1 a 40. Deroga la Ley 26.659, que alcanzaba sólo a los hidrocarburos, y somete a habilitación de la autoridad argentina competente todo aprovechamiento de recursos naturales, renovables o no renovables —la pesca incluida—, en las islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur, en sus espacios marítimos e insulares y en la Plataforma Continental Argentina. Quien prescinda de esa habilitación quedará expuesto a multas, a inhabilitaciones y a penas de prisión de hasta veinte años.

Su finalidad es indiscutible: ¿quién podría oponerse al cuidado de los recursos naturales, en beneficio del presente y de la posteridad? La Constitución federal, desde 1994, manda la utilización racional de esos recursos (art. 41), reconoce su dominio originario a las provincias (art. 124) y hace de la recuperación de Malvinas un objetivo irrenunciable (Disposición transitoria primera). Por eso afirmo que este título se inscribe dentro del margen constitucional. Esa afirmación, sin embargo, no supone un juicio favorable global sobre su texto ni autoriza su sanción tal como está redactado. Hay, sin duda, al menos un reparo: el juicio en ausencia que habilitan los artículos 28 y 29 del proyecto deberá examinarse a la luz de la defensa en juicio que garantiza el artículo 18 de la Constitución federal.

Entre los fundamentos que sitúan el Título I dentro de las cuatro esquinas de la Ley fundamental, uno merece repetirse una y otra vez: la Constitución federal es el sistema que una comunidad se da para vivir entre vivos y, a la vez, el legado que entrega a quienes vendrán. Ninguna generación tiene derecho a entregar un país saqueado. Y no hay perspectiva liberal —ninguna que merezca ese nombre— que autorice el saqueo de los recursos naturales.

Advierto, sí, una paradoja. Un gobierno que ha hecho de la desregulación del Estado y de la economía su bandera propone aquí la regulación del océano, con una cantidad de normas impresionante. Es una contradicción. Y esa misma lógica regulatoria, en los títulos siguientes, se vuelca sobre la libertad de las personas: sobre su palabra, su patrimonio y su participación en la vida política. La regulación que se retira del mercado regresa sobre la libertad.

Allí se abre el caballo.

II. En el vientre del caballo: un Consejo que actúa en secreto

El Título II, que abarca los artículos 41 a 53, crea un Sistema de Seguridad Nacional con un Consejo a su frente. Es innecesario. La Constitución federal ya hace del presidente el jefe supremo, el jefe del gobierno y el responsable político de la administración general del país (art. 99, inc. 1°); le confía la comandancia en jefe de todas las Fuerzas Armadas (art. 99, inc. 12), y le provee un jefe de Gabinete y ministros (art. 100). Su nombre, además, debe entristecer a todos los argentinos: la doctrina de la Seguridad Nacional convirtió al adversario interno en enemigo, y ninguna Ley fundamental democrática puede autorizar semejante conversión.

El Consejo de Seguridad Nacional que se propicia crear podría calificar como amenaza cualquier hecho, desde una agresión militar hasta una nota periodística incómoda. Un centro de poder sin control. Ningún órgano externo revisa sus decisiones antes de que produzcan efectos.

Más aún, este título convierte en asunto de seguridad la política ordinaria del Estado. El artículo 42 del proyecto incorpora al sistema las funciones "diplomática, económica, cibernética, de defensa, jurídica y de inteligencia nacional". La consecuencia es concreta: los ministerios de Economía, de Relaciones Exteriores y de Defensa, y la Secretaría de Inteligencia, deberán someter sus políticas a la aprobación del Consejo (art. 52 del proyecto). La economía y la diplomacia dejan de ser materias de gobierno y pasan a tratarse como cuestiones de seguridad. La Política de Seguridad Nacional, a la que todas ellas deben ajustarse, la aprueba el Poder Ejecutivo sin intervención de este Congreso (art. 51). Y el Consejo, dotado de "amplias facultades para requerir, de forma obligatoria, la información" de cualquier organismo público (art. 48), se convierte en una suerte de Gran Hermano gigante. Nada de cuanto ocurra en la administración pública le resultará ajeno, y nada de cuanto el Consejo decida será conocido por la ciudadanía.

Y todo bajo secreto. El artículo 45 del proyecto proclama la "transparencia" y la "rendición de cuentas"; el artículo 49, en cambio, somete a los miembros del Consejo "al mismo régimen de confidencialidad y a las mismas responsabilidades que la Ley N° 25.520 y sus modificaciones establecen para el personal de los organismos de inteligencia". Aquí hay, también, una lesión: la forma republicana que adopta el artículo 1° de la Constitución federal exige la publicidad de los actos de gobierno, y la división de poderes reclama la participación de este Congreso en decisiones que obligan a todo el Estado.

En suma, este Consejo no encaja en la arquitectura de poderes que diseña la Constitución federal. Y no se advierte qué relación guarda con la defensa de los recursos naturales del Título I, recién comentado. Esa falta de encaje se mantiene en los Títulos III a VIII.

III. El Título III: "Protección de la Soberanía Aeroespacial, Marítima, Fluvial y Lacustre, y de las Infraestructuras Críticas"

El Título III abarca los artículos 54 a 86, divididos en tres capítulos: protección de la soberanía aeroespacial (arts. 54 a 68), protección marítima, fluvial y lacustre (arts. 69 a 76) y protección de infraestructuras críticas (arts. 77 a 86). En relación con la posibilidad de derribar una aeronave, el artículo 62 establece una secuencia progresiva que culmina en el "uso de la fuerza como acción de último recurso", cuya aplicación requiere una orden presidencial expresa e inequívoca. Esta previsión puede ser duramente cuestionada desde una perspectiva constitucional cuando la utilización de la fuerza comprometa la vida de las personas; tanto más cuanto el propio artículo exige que las medidas se ejecuten de conformidad con el derecho internacional y sin poner en peligro la vida de los ocupantes de aeronaves civiles, exigencia difícil de conciliar con un derribo. El procedimiento marítimo sigue una lógica semejante: puede culminar en la inutilización y aun en el hundimiento de un buque, con autorización del presidente o de quien éste delegue y con el asesoramiento del Consejo de Seguridad Nacional (arts. 73 y 74). Es justo reconocer que el proyecto prohíbe hundir buques civiles; pero la decisión sobre el empleo de la fuerza letal queda, otra vez, en la órbita del Poder Ejecutivo y de un órgano que actúa en secreto.

Por otra parte, los artículos 77 a 86 establecen un régimen de protección de las infraestructuras críticas, definidas como aquellas estructuras, redes o sistemas "indispensables para el adecuado funcionamiento de los servicios esenciales de la sociedad". La amplitud de esta definición, que comprende ámbitos como la salud, la seguridad, la defensa, la economía y el funcionamiento del Estado, puede generar una extensión significativa de las potestades estatales sobre actividades esenciales para la vida social. Desde una perspectiva de libertad en una sociedad abierta, una categoría tan amplia exige límites claros y criterios precisos para evitar que la protección de servicios esenciales se transforme en una habilitación estatal excesivamente indeterminada.

IV. El Consejo de Seguridad Nacional investiga, acusa y sanciona al mismo tiempo

El Título IV, que abarca los artículos 87 a 101, establece un régimen sancionatorio que camina por la cornisa, a punto de caer en la inconstitucionalidad manifiesta. El artículo 88 considera infracción que un acto de origen o financiamiento extranjero tenga por objeto o efecto "interferir, mediante medios clandestinos, engañosos o coercitivos, en el proceso decisorio de las Autoridades Constituidas de la República Argentina ". No se exige que la conducta alcance su propósito: basta que persiga interferir, o que produzca ese efecto aun sin intención alguna. La indeterminación de estos conceptos y la posibilidad de sancionar por el mero "efecto" de interferir pueden afectar el principio de legalidad y la previsibilidad exigidos por el artículo 18 de la Ley fundamental. Asimismo, al investigar y sancionar, el Consejo de Seguridad Nacional concentra funciones que tensionan la división de poderes y el artículo 109 de la Constitución federal.

Por otra parte, el artículo 97 permite disponer "la inmovilización o bloqueo temporal de fondos" y "el aumento temporal de la alícuota de los derechos de importación y exportación", incluso antes de iniciado el procedimiento. El artículo 100 establece que el recurso judicial "no tendrá efecto suspensivo". Más todavía: el Consejo puede prorrogar esas medidas mientras juzgue que subsisten las circunstancias que las motivaron, y disponer otras nuevas al vencer el plazo (art. 99). Estas facultades también rozan la inconstitucionalidad al comprometer los artículos 17, 18 y 75, inciso 1°, de la Constitución federal, por la afectación patrimonial y la fijación administrativa de derechos aduaneros.

V. El Título V: "Defensa Nacional. Modificaciones a la Ley N° 23.554"

En el Título V (arts. 102 a 104), el artículo 104, al modificar el artículo 20 de la Ley 23.554, introduce una tensión sustancial con el constitucionalismo de la paz consolidado desde la resurreción de la Ley fundamental a partir del 10/12/1983. Ese modelo separó la Defensa Nacional de la Seguridad Interior, al reservar a las Fuerzas Armadas la respuesta frente a agresiones de origen externo. Fue un muro levantado deliberadamente, para que las Fuerzas Armadas no volvieran a mirar hacia adentro del país. La reforma redefine también la defensa frente a riesgos "cinéticos o no cinéticos", de origen estatal o no estatal (art. 102), una fórmula tan amplia que difícilmente deje algo fuera de su alcance. La nueva habilitación para proteger las "Infraestructuras Críticas", identificadas por el Consejo de Seguridad Nacional, puede trasladar al instrumento militar funciones propias del ámbito interno. Ello resulta especialmente problemático porque la Ley 24.059 concibe la seguridad interior como un sistema policial y restringe el empleo militar a supuestos excepcionales y taxativamente delimitados. Así, se desdibuja la frontera entre defensa y seguridad interior y se compromete la constitucionalidad de la reforma.

VI. El Título VI: "Fortalecimiento ante la influencia extranjera y otras modificaciones"

El Título VI, que abarca los artículos 105 a 112, introduce en su artículo 111, como nuevo artículo 225 bis del Código Penal, una figura penal de extrema amplitud: castiga con hasta doce años de prisión —quince en su forma agravada— a quien, por cuenta de un Estado u organización extranjera, realice campañas destinadas a "manipular la opinión pública" mediante "desinformación masiva". Sin definir "manipular", "desinformación" ni "masiva", el tipo penal vulnera el principio de legalidad y amenaza la libertad de expresión. Piénsese en un periodista que trabaja para un medio con capital extranjero, o en un investigador que recibe una beca internacional: nada en la norma permite distinguirlos de un agente de inteligencia. El artículo 14 de la Constitución federal garantiza el derecho de publicar las ideas por la prensa sin censura previa; el artículo 32 impide al Congreso restringir la libertad de imprenta. La Convención Americana sobre Derechos Humanos, con jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22), sólo admite responsabilidades ulteriores, fijadas por ley y necesarias (art. 13). La vaguedad puede inhibir el debate público y favorecer la persecución de voces disidentes.

VII. El Título VII: "Registro Público de Personas y Entidades vinculadas a actos de Terrorismo y su financiamiento (RePET)"

El Título VII, que abarca los artículos 113 a 127, crea un registro que permite la inscripción ante "motivos razonables para sospechar", sin acción penal (art. 114). La sospecha administrativa sustituye a la prueba y el juez llega después, para ratificar o revocar una medida ya consumada (art. 119). La inmovilización de bienes y fondos (art. 118) tensiona la presunción de inocencia que emana del artículo 18 de la Constitución federal. ¿Quién va a denunciar, de qué modo, con qué garantías se construirá ese registro? La inscripción, además, se proyecta sobre terceros, porque queda prohibido realizar con el inscripto operaciones económicas o financieras (art. 120). Más allá del Título I, todo cuanto resta parece pertenecer a un "constitucionalismo de excepción": persecución, concentración del poder, absolutismo. La Constitución federal es un todo, cuyo contenido no puede reducirse arbitrariamente.

Cierre

Señoras y señores legisladores: comencé con tres palabras —Constitución, federal, soberanía— y con ellas termino.

La soberanía es un bien colectivo, la suma de las ciudadanías de cada argentino. Por eso, la pregunta que debería discutirse en este Congreso no es si la Argentina tiene razón sobre Malvinas —la tuvo y la tiene—, sino qué naturaleza de Estado se pretende reconstruir y cuál demoler, en nombre de esa causa y para gobernar hacia adentro.

La respuesta del proyecto es clara. Más allá del Título I, todo cuanto resta pertenece a una regulación de excepción: un Consejo de Seguridad Nacional que actúa en secreto, sanciones fundadas en verbos indeterminados, tributos fijados sin ley, un delito de manipulación de la opinión pública y un registro donde la sospecha reemplaza a la prueba. La Constitución federal es un todo, que puede estar colmado, medianamente colmado o reducido a un contenido mínimo. Hoy ya se discute cuál es ese contenido mínimo, porque son constantes los ataques absolutistas y autoritarios contra el régimen que ella autoriza. El contenido mínimo de la Constitución federal no es una tesis sobre cómo debe vivirse, sino una condición de posibilidad de la forma constitucional. La Constitución federal debe asegurar sustento, distribución y legado. Si los desatiende fracasa como forma y deja de ser reconocida como razón para obedecer.

Por eso afirmo que este es un proyecto muy, muy peligroso: porque reúne en un solo cuerpo materias disímiles, y porque lesiona la Constitución federal en sus artículos 1°, 14, 17, 18, 28, 19, 32, 33, 75, inciso 1°, y 109.

Reitero, entonces, la conclusión que anticipé al comenzar: desdoblar el proyecto en ocho iniciativas, una por cada título, y girar cada una a las comisiones competentes, con su propio dictamen, su propio debate y su propia votación en cada Cámara. La protección de los recursos naturales merece una ley propia; no debe arrastrar consigo, en un mismo voto, el secreto, la sanción sin juez y el delito de opinión. Y, mientras tanto, pido que no se sancione cuanto afecta la libertad de expresión.

En la Odisea, Demódoco canta que, conforme al destino, la ciudad debía perecer una vez que diera albergue al caballo.3 Este Congreso todavía puede negarle albergue. A diferencia de Troya, aquí no hay destino: hay deliberación. Someter la fuerza a la disciplina del Derecho: esa es la apuesta civilizatoria de la autoridad de la Constitución federal. No es la regulación de excepción la que legó Alberdi, en el siglo XIX, ni la que enseñó Germán J. Bidart Campos, en el siglo XX, con la "fuerza normativa"4: ambos legaron —con diferentes comprensiones— a la Constitución federal una autoridad que hay que hacer valer en todo espacio y en todo tiempo. Siempre.

 

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(*) Profesor titular de Derecho Constitucional, Facultad de Derecho, UBA. Doctor y posdoctor en Derecho.

(**) Texto para disertación Plenario de Comisiones de Defensa, Relaciones internacionales y Legislación Penal del Congreso de la Nación, 6/10/2026.

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