Financiamiento multilateral y contrataciones públicas: zonas de fricción jurídica en la Provincia de Buenos Aires

Un breve análisis sobre las condicionalidades y cláusulas restrictivas en los Préstamos Internacionales otorgados por los OMC a la Provincia de Buenos Aires y su impacto sobre los principios del derecho público local en materia de contrataciones públicas.

Por Victoria Terruli (*)

I.- Introducción

Las condiciones impuestas por los Organismos Multilaterales de Crédito (en adelante OMC) en el marco de préstamos a la Provincia de Buenos Aires tienden a establecer mecanismos de contratación que, aunque eficaces para sus fines financieros y operativos, podrían entrar en colisión con normas y principios fundamentales del derecho público local. Esta tensión genera dudas sobre la constitucionalidad de ciertos procesos licitatorios, el rol de los organismos de asesoramiento y control provinciales y el grado de transparencia con el que se manejan fondos públicos bajo esquemas internacionales.

El acceso a financiamiento internacional ha sido, en muchos casos, una herramienta imprescindible para que la Provincia de Buenos Aires afronte la ejecución de obras de infraestructura, programas sociales y proyectos de modernización institucional. Sin embargo, estos préstamos suelen incluir cláusulas y procedimientos impuestos por los OMC que podrían alejarse del marco jurídico provincial en materia de contratación pública. Esta tensión puede erosionar la legitimidad de los procesos licitatorios, afectar la competencia entre oferentes locales y limitar el acceso ciudadano a la información, debilitando así pilares del régimen republicano de gobierno.

El análisis de dicho fenómeno resulta fundamental en un contexto donde las Provincias, en especial Buenos Aires, recurren frecuentemente a financiamiento internacional para obras de infraestructura. Entender cómo estos contratos impactan sobre la legalidad y transparencia de la gestión pública permite fortalecer los mecanismos democráticos y el control institucional, evitando zonas grises de discrecionalidad o excepción normativa. A su vez, aporta insumos valiosos para diseñar estrategias de compatibilización jurídica entre los estándares internacionales y los principios constitucionales locales.

Este breve análisis se justifica por la necesidad de abordar un problema jurídico relevante y actual: el riesgo de que, en aras de facilitar el acceso al crédito internacional, se acepten condiciones que debiliten los principios esenciales del derecho administrativo argentino y del sistema republicano.

Dada la creciente frecuencia con la que la Provincia de Buenos Aires recurre a este tipo de financiamiento, resulta urgente visibilizar estas tensiones, no sólo para garantizar la legalidad y transparencia de la gestión pública, sino también para resguardar la autonomía normativa provincial. Asimismo, este estudio ofrece un aporte académico y práctico para quienes trabajan en la elaboración de pliegos, dictámenes jurídicos o auditorías, proponiendo líneas de compatibilización entre estándares internacionales y normativas locales.

II.1) Antecedentes y marco aplicable.

a.- Los organismos multilaterales de crédito y la contratación pública. 

Los OMC son parte de un entramado que puede denominarse “financiamiento para el desarrollo” o “cooperación para el desarrollo” y que incluye diversas instituciones como la Organización de Naciones Unidas, los Bancos Multilaterales, el Fondo Monetario Internacional, las agencias regionales, etc. 

Así, a los efectos de este trabajo, se entiende por OMC a los bancos multilaterales de crédito, en particular el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Banco Mundial (BIRF) dado que son los organismos con mayor peso en el financiamiento externo directo de programas en la PBA a lo largo de la historia.

Asimismo, cabe destacar que el acceso al financiamiento internacional por parte de las Provincias argentinas, en particular Buenos Aires, se ha convertido en una herramienta central para sostener programas de infraestructura, servicios y políticas sociales. Estos préstamos, otorgados por organismos multilaterales de crédito (OMC) como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o la Corporación Andina de Fomento (CAF), no sólo implican la inyección de recursos, sino también la incorporación de un marco regulatorio particular.

Ahora bien, los Bancos exigen que las compras financiadas por ellos se realicen bajo las normas de adquisiciones de cada OMC en particular, por ello, las compras financiadas por estos Organismos no se rigen por el derecho administrativo local, sino por las normas y políticas de los propios organismos de crédito, las que resultan obligatorias para el gobierno provincial en su carácter de prestatario. 

No obstante, cabe aclarar que se pueden utilizar las normas locales en el caso en que los Bancos lo autoricen expresamente. Tal es el caso de la CAF que al no tener políticas de contrataciones propias acepta las de la Provincia. 

En el año 2016, se sancionó el Decreto Nº 1299 “Régimen Único de Adquisiciones y Contrataciones Financiadas por Organismos Multilaterales de Crédito y/o Acuerdos Bilaterales” con el objeto de establecer unas normas generales que regulen los procedimientos de adquisición de bienes y contratación de obras y de servicios que se realicen en el marco de estos préstamos. 

Ese marco normativo, derivado de políticas de adquisiciones y procedimientos internos de los OMC, establece reglas específicas sobre cómo deben diseñarse, evaluar y adjudicar las contrataciones financiadas con fondos internacionales. En la práctica, ello genera una superposición de sistemas jurídicos: por un lado, los principios del derecho público argentino y provincial —basados en la legalidad, la transparencia y la publicidad de los actos de gobierno—, y por otro, las reglas transnacionales de los bancos, orientadas a garantizar eficiencia, uniformidad y mitigación de riesgos financieros. 

En este punto, también resulta imprescindible poner en diálogo el marco normativo provincial con las Políticas para la Adquisición de Bienes y Obras Financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo (GN-2349-9, marzo de 2011) y sus versiones posteriores, como la GN-2349-15 (mayo de 2019, efectiva desde enero de 2020). Dicho documento constituye el cuerpo regulatorio central que rige los procesos de contratación financiados por el BID, estableciendo tanto principios generales como cláusulas operativas obligatorias para los Estados prestatarios. En definitiva, funcionan como un marco normativo supranacional que los Estados prestatarios están obligados a aplicar en las licitaciones que se financian con fondos BID.

En ese contexto, podría decirse que el texto implícitamente consagra cuatro principios rectores: economía, eficiencia, transparencia y trato equitativo a los oferentes, y el modo en que estos principios son operativizados es lo que genera tensiones. 

En primer lugar, la política del BID tiende a reservar información durante la etapa de evaluación (publicidad ex post de resultados), entendiendo la transparencia como “publicidad ex post” de los resultados. 

En nuestro ordenamiento provincial, particularmente si tomamos las prescripciones del Decreto Ley N° 7647/70 que rige con carácter supletorio, prevé que solamente se notifican las resoluciones de carácter definitivo (artículo 64) y que las medidas preparatorias de decisiones administrativas no son recurribles (artículo 87). 

No obstante, se advierte que, si bien la confidencialidad de las evaluaciones técnicas y recomendaciones de adjudicación procura evitar presiones indebidas, podría derivar en una reserva excesiva de la información, en tensión con los principios republicanos de publicidad y acceso a la información, lo cual plantea dudas respecto de la compatibilidad con el artículo 1° de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.

Otro aspecto relevante se relaciona con el rol del Plan de Adquisiciones y de la figura de la “no objeción” del Banco, previstos en la Sección I.11 y en el Anexo 1 de GN-2349-9. El prestatario está obligado a elaborar un plan detallado de las contrataciones previstas, que debe ser aprobado por el BID y actualizado periódicamente, quedando sujeta cada licitación a revisión previa por parte del organismo. Este mecanismo asegura al Banco un control ex ante sobre la legalidad y eficiencia de los procedimientos, pero a la vez reduce los márgenes de decisión autónoma de la Provincia y traslada la supervisión central al organismo financiero.

En suma, la GN-2349-9 y sus versiones posteriores constituyen un punto nodal para comprender las tensiones analizadas en este trabajo. Ello por cuanto las cláusulas sobre confidencialidad y plan de adquisiciones no son meras formalidades técnicas: son disposiciones obligatorias que definen el modo en que la Provincia debe organizar sus contrataciones cuando recurre a financiamiento externo. Ello explica que la tensión entre principios republicanos locales (publicidad, control judicial, igualdad, autonomía normativa) y reglas transnacionales (eficiencia, estandarización, neutralidad financiera) no sea accidental, sino inherente al diseño institucional del sistema de adquisiciones del BID.

b.- Contratos con organismos multilaterales y la exclusión relativa del régimen local.

Cabe recordar que el artículo 4 inciso b) de la Ley N° 13.981 establece expresamente que los contratos celebrados con Estados extranjeros, con entidades de derecho público internacional, con instituciones multilaterales de crédito, o aquellos financiados total o parcialmente con recursos de dichos entes, no se encuentran comprendidos en el régimen provincial de contrataciones. 

Esta exclusión normativa reconoce la particularidad de los préstamos internacionales y de los pliegos que imponen los OMC, que responden a estándares transnacionales y a mecanismos de control propios.

Sin embargo, el mismo artículo conserva ciertos márgenes relevantes. En primer lugar, la posibilidad de que las partes acuerden aplicar disposiciones del régimen provincial en determinadas cuestiones. En segundo lugar, la plena vigencia de las facultades de fiscalización de los órganos de control locales. 

De este modo, aunque el procedimiento de contratación quede regido en gran medida por las normas del OMC, la Provincia no “renuncia” de sus deberes constitucionales de transparencia, publicidad e igualdad entre oferentes. Demás está decir que, tales principios, además, derivan de la Constitución Nacional (arts. 1, 14, 42 y 75 inc. 22), de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires (arts. 1, 11 y 57) y de tratados internacionales sobre acceso a la información y control de la corrupción.

De manera tal que el artículo 4° no elimina el debate sobre compatibilidad normativa, simplemente delimita el alcance del régimen específico de la Ley N° 13.981. En este sentido, la “exclusión relativa” del artículo 4 refuerza la necesidad de reflexionar sobre cómo armonizar la normativa transnacional de los OMC con los valores y controles propios del derecho público provincial.

c.-  Etapas del financiamiento directo con OMC en la Provincia de Buenos Aires.

El financiamiento externo de programas en la provincia de Buenos Aires es el resultado de un proceso, que involucra un “juego trilateral” entre los OMC, la Provincia y Nación.

Para la firma de un convenio de préstamo y posterior implementación de un programa financiado con crédito externo, hay dos procesos que deben desarrollarse: por un lado, el ciclo de proyecto con el organismo financiero al que denominaremos ciclo internacional y, por el otro, el ciclo del proyecto en la provincia de Buenos Aires y la Nación al que denominaremos ciclo local. En mayor o menor medida, ambos ciclos suceden en paralelo y son complementarios. A los efectos del presente trabajo interesan las etapas que concluyen en la firma del Contrato de Préstamo con un OMC por parte de la provincia de Buenos Aires. 

En este apartado, se propone analizar brevemente cuáles son las etapas en el financiamiento, ya que cuando la Provincia de Buenos Aires celebra un préstamo con un OMC, se activa un circuito administrativo y técnico con pasos bien definidos, a saber:

1. Negociación y aprobación del préstamo: la Provincia acuerda con el organismo las condiciones financieras y operativas, incluyendo la adopción de sus políticas de adquisiciones.

2. Plan de Adquisiciones o Plan de Contrataciones: documento central aprobado por el OMC, que define qué proyectos se financiarán, bajo qué modalidad y con qué requisitos.

3. Procedimiento licitatorio: las bases y pliegos incorporan cláusulas tipo de los OMC (confidencialidad, requisitos técnicos, fórmulas de resolución de controversias), sujetas a la aprobación de “no-objection” del organismo.

4. Ejecución del contrato: la empresa adjudicataria ejecuta el proyecto, con supervisión local, pero bajo auditorías y controles periódicos del OMC.

5. Cierre y evaluación ex post: el organismo revisa el cumplimiento de las normas financieras y de adquisiciones, y la Provincia rinde cuentas del uso de fondos.

Este procedimiento asegura al organismo que los recursos se gestionen conforme a sus estándares, pero también introduce espacios de fricción normativa con el derecho público provincial.

Documentos de licitación estándar 

Cabe detenernos en este punto para aclarar que los OMC elaboran una serie de documentos de licitación estándar que los Estados prestatarios deben utilizar de manera obligatoria en los procesos de selección vinculados a préstamos otorgados por aquéllos. Estos modelos buscan garantizar uniformidad y seguridad jurídica para los licitantes.

Además, en cada caso existe un documento “ad hoc” que se adapta a las particularidades del procedimiento, por ejemplo, diferenciando si corresponde o no una etapa de precalificación.

Estos documentos combinan partes fijas (que no pueden modificarse y contienen las condiciones generales de procedimiento y de contrato) con partes variables (donde se incorporan los datos específicos de cada proceso: reglas de precios, cronogramas de entrega, criterios de evaluación, formularios de oferta, condiciones especiales, etc.). Así, el prestatario sólo puede introducir modificaciones en los apartados variables, mientras que las secciones generales deben respetarse sin alteraciones.

En conjunto, los documentos estándar cumplen una función equivalente a la de los pliegos de bases y condiciones en el derecho local: constituyen la “ley del contrato”, ya que en ellos se precisan el objeto licitado, los derechos y obligaciones de las partes, y las reglas procedimentales para presentar ofertas, adjudicar y ejecutar el contrato. Por esta razón, su utilización es obligatoria tanto para el ente convocante como para los oferentes y futuros contratistas.

d.- Préstamos en la Provincia de Buenos Aires.

Los préstamos directos obtenidos por la Provincia de Buenos Aires son mayormente Préstamos de Inversión. Hacia fines de 2018/principios de 2019, comenzaron a implementarse también Préstamos por Resultados.

Sólo a modo informativo, se citan los Préstamos obtenidos por la Provincia de Buenos Aires, mucho de los cuales se encuentran activos al 31 de agosto de 2025: BID 3256/OC-AR Programa de Saneamiento Ambiental de la Cuenca del Río Reconquista; CAF 10059 Programa de Rehabilitación de Infraestructura en la Provincia de Buenos Aires; CAF 10061 Proyecto Implementación del Plan de Manejo Integral de la Cuenca del Río Luján - Etapa I; BIRF 8707-AR Proyecto de Transformación Urbana del Area Metropolitana de Buenos Aires (AMBA); BIRF 8736-AR Programa de Apoyo a la Gestión Integral de la Cuenca del Río Salado; CAF 10209 Proyecto Construcción de Planta Potabilizadora en los Partidos de La Plata, Berisso y Ensenada; FONPLATA ARG 36-17 Proyecto de Conectividad del Conurbano en la Provincia de Buenos Aires; BID 4435/OC-AR Programa de Fortalecimiento de la Capacidad de la Gestión de la Provincia de Buenos Aires; BID 4427/OC-AR Proyecto de Drenaje y Control de las Inundaciones en la Provincia de Buenos Aires; BIRF 9007-AR Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la Provincia de Buenos Aires; FONPLATA 43/2019 Servicio Alimentario Escolar; CAF 11189 Proyecto Construcción del Acueducto Río Colorado - Bahía Blanca Etapa II; CAF 11342 Proyecto Implementación del Plan de Manejo Integral de la Cuenca del Río Luján - Etapa I; CAF 11346 Programa Regional de Transporte Eléctrico de la Provincia de Buenos Aires; BIRF 8991-AR Financiamiento adicional para el Proyecto de Transformación Urbana del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA); BID 4823 Programa de Integración Social y Urbana en el Gran Buenos Aires; y BID 5430 - Programa de Fortalecimiento e Integración de Redes de Salud de la PBA -Etapa II.

II.2) Tensión entre normas transnacionales y principios de derecho público local

Como se indicó precedentemente y tal como lo ha señalado la literatura especializada, al imponer reglas contractuales uniformes, los OMC tienden a desplazar los marcos locales de contratación. 

Ahora bien, el problema no radica en la finalidad de estas reglas —buscar transparencia y eficiencia global—, sino en que pueden entrar en contradicción con principios estructurales del derecho local: publicidad de los actos, control ciudadano, igualdad de los oferentes y sometimiento de la administración al control judicial local.

En este contexto, se identifican tres ejes donde la tensión normativa se hace más visible.

Primer eje: Cláusulas de confidencialidad en contrataciones financiadas por OMC: alcances y límites.

Los pliegos y normas-modelo de los OMC suelen incluir cláusulas mediante las cuales se determina que las evaluaciones técnicas y las recomendaciones de adjudicación se mantengan en reserva hasta la publicación del resultado final, es decir, hasta la resolución de adjudicación de los trabajos. Así, una cláusula típica suele prever que será confidencial toda la información relacionada con el examen, las aclaraciones, la evaluación de las ofertas, los informes y la recomendación de adjudicación final.  

Autores como Halperin describen esta práctica y su fundamento: proteger la integridad de la evaluación, evitar presiones externas y preservar la competencia internacional en procesos sensibles. Ahora bien, si bien la incorporación de este tipo de cláusulas busca evitar presiones indebidas y proteger información comercial sensible, cabe advertir que llevada al extremo podría vaciar de contenido los principios republicanos de publicidad y control ciudadano.

Dicho de otra forma, una confidencialidad absoluta y “ex ante” (impedir, desde el inicio, el acceso a todos los actos evaluativos y técnicos hasta la adjudicación) podría tensionar principios estructurales del derecho público tales como la publicidad de los actos, el control ciudadano, la igualdad de trato entre oferentes y posibilidad real de impugnación fundada.

Eso erosiona la igualdad entre oferentes y la posibilidad real de defensa administrativa. Si bien, se advierte que el Decreto-Ley N° 7647/70 pueda considerarse supletorio respecto de actos preparatorios, la publicidad es un principio estructural del derecho público que no puede ser desplazado sin límites. 

Ahora bien, no todas las restricciones son inválidas. Pensemos, por ejemplo, en la protección de información comercial sensible (secretos industriales, ofertas técnicas con know-how); casos como estos pueden justificarse y resultar compatible con la transparencia si se acota y tipifica. En definitiva, el problema no es toda la confidencialidad, sino aquella que sea absoluta y sin límites. 

Por ello, la cuestión central es distinguir entre una confidencialidad razonable —limitada a secretos industriales o datos económicos sensibles— y una confidencialidad absoluta, que priva a los interesados de controlar las evaluaciones en tiempo oportuno e impugnar y defenderse frente a decisiones técnicas que definen la adjudicación.

En esa línea, la Corte Suprema de Justicia de la Nación tuvo oportunidad de expedirse en la causa "S. A. Organización Coordinadora Argentina c/Secretaría de Inteligencia del Estado"1, en relación con este principio de publicidad, señalando que "…el secreto sólo rige respecto de ciertos actos en la medida estrictamente indispensable para garantizar su finalidad, pero en modo alguno significa instituir un ámbito de la actividad administrativa al margen de la legalidad y del correlativo deber de dar cuenta de los antecedentes de hecho y de derecho en virtud de los cuales se decide y de observar exclusivamente los fines para los que fueron conferidas las competencias respectivas, entre ellas, la de contratar pues aunque en principio pueda resultar indiferente a la ley el modo como los particulares arreglan sus propios negocios, no lo es la manera en que los funcionarios administran los asuntos públicos".

Segundo eje: Cláusulas de arbitraje y jurisdicción extranjera

Otra cláusula habitual en los contratos financiados por los OMC es la que remite las controversias al arbitraje internacional. Esto podría generar tensión entre la seguridad jurídica internacional y las garantías públicas locales.

Desde la lógica financiera, esto aporta previsibilidad y neutralidad. Sin embargo, en el ámbito provincial puede limitar la capacidad de revisar judicialmente actos administrativos viciados y afectar derechos de terceros que no forman parte del contrato, pero sí del procedimiento licitatorio.

Aquí la clave podría estar en diferenciar entre conflictos estrictamente contractuales/comerciales, que podrían resolverse por arbitraje, y cuestiones de validez administrativa, que deberían quedar bajo la órbita de los órganos de control y tribunales locales. Sin esta distinción, el riesgo es que decisiones de interés público queden fuera del escrutinio de la justicia provincial y del control constitucional.

Halperin explica que el Banco (BIRF/BM) recomienda el arbitraje internacional para controversias contractuales y que los pliegos suelen prever mecanismos de resolución (juntas, conciliadores, arbitraje). También explica que la normatividad del organismo permite fijar ley aplicable y foro en las condiciones del contrato. 

Desde la perspectiva provincial, la cuestión crítica es cuando la opción de arbitraje no sólo desplaza o limita remedios públicos (anulación administrativa, control judicial sobre la legalidad del procedimiento de contratación), sino también los derechos de los terceros afectados (p. ej. oferentes locales). 

No obstante, la posibilidad de arbitraje o elección de ley no es automáticamente “inconstitucional”: la suscripción de convenios de préstamo y la incorporación de normas del organismo (ratificadas mediante actos estatales) pueden incorporar esos términos al bloque de legalidad aplicable a las contrataciones públicas financiadas con recursos provenientes de los OMC—eso es precisamente lo que explica Halperin respecto a la jerarquía de los convenios internacionales y su fuerza dentro del ordenamiento. Ahora bien, el punto conflictivo es cuando esa elección impide el control administrativo o judicial esencial sobre decisiones de interés público. 

Esta preocupación por preservar la juridicidad y el control público también se encuentra en la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires. Puntualmente, en el caso “Milantic”2, el Tribunal reafirmó un principio esencial: las normas o cláusulas impuestas por Organismos Internacionales (léase arbitraje, elección de ley, pago en moneda extranjera, entre otras) pueden ser objeto de control por la jurisdicción local si afectan normas de orden público.

Sucintamente, el caso citado se originó en la suscripción de un convenio (contrato de construcción) entre Milantic Trans S.A., y Astillero Río Santiago (ARS), para la construcción de dos buques en un plazo determinado y que contenía una cláusula de arbitraje en ciudad de Londres. Alegando ciertas demoras en la entrega del buque por parte de Astillero, Milantic promovió el arbitraje en Londres donde obtuvo un laudo favorable y, ante la falta de su oportuno cumplimiento, recurrió a la instancia judicial de reconocimiento y ejecución ante tribunales argentinos.

Llegado el asunto a instancias de la Suprema Corte, se advierte que los magistrados no ignoraron que en el caso resultaba plenamente aplicable la Convenios de Nueva York, no obstante, enfatizaron que el reconocimiento de un laudo extranjero no era “automático”, toda vez que los jueces y tribunales locales estaban facultados para revisar, aun de oficio, si las sentencias o laudos arbitrales dictados en el extranjero violentaban el orden público y, en su caso, denegar su ejecución. En otras palabras, deben verificar si se configuran las causales de denegación previstas en la misma Convención y, sobre todo, si hay afectación del orden público local o falta de capacidad de una de las partes para someterse a arbitraje que impida reconocimiento.

En esa línea, la Corte local parte de entender que la Convención es aplicable en principio a la ejecución de laudos arbitrales extranjeros respecto de “relaciones comerciales”, pero subraya una distinción clave: si la relación gira en torno a una finalidad pública o incorpora requisitos especiales, puede adquirir carácter público y, por lo tanto, estar sujeta a controles distintos. Así, luego de revisar si el contrato cumplía las condiciones pactadas, advierte que una condición esencial no había sido verificada (la aprobación legislativa previa) por lo que la validez del contrato, y por tanto de su cláusula arbitral, podía ser cuestionada.

En ese punto, la SCBA entendió que el contrato no era más que una “declaración de intenciones” violatoria del orden público, toda vez que no se había acreditado la existencia de una Ley provincial que haya aprobado el acuerdo. Por ende, sin tal aprobación, quedaba sin cumplir una de las condiciones principales para el nacimiento del contrato, derrumbándose todas las cláusulas en él establecidas (incluidas, entre ellas, la del sometimiento al arbitraje internacional) por lo que debía denegarse la ejecución del laudo arbitral.

En definitiva, para los magistrados no había pruebas de que la Provincia hubiese dado su aquiescencia para que Astillero celebrara ese contrato de construcción, ni mucho menos para que se pactara el sometimiento al arbitraje. Consecuentemente, cualquier intento de ejecutar un laudo pronunciado en ese marco resultaba a las claras atentatorio contra el orden público.

Así, es fácilmente advertible por el lector que la doctrina que emana del fallo Milantic resulta plenamente aplicable al tema de las contrataciones financiadas por OMC, por tratarse de un precedente que muestra límite judicial a las “condicionalidades” externas, en la medida en que recuerda que la Administración provincial -aun cuando actúa en ámbitos atravesados por normativas transnacionales- debe garantizar el sometimiento de su actuación al orden público local.

En esa misma línea se han expedido los Organismos de Asesoramiento y Control de la Provincia de Buenos Aires, tales como la Asesoría General de Gobierno (en adelante, AGG), quien ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la aplicación del derecho público provincial en el marco de contrataciones financiadas por organismos multilaterales de crédito y, particularmente, respecto al carácter vinculante -o no- de los laudos en instancias arbitrales o componedoras.

Así, en un dictamen emitido en relación con el Proyecto Apoyo a la Gestión Integral de la Cuenca del Río Salado y ejecución de obras contempladas en el Tramo IV -1B del PMICRS (Préstamo BIRF 8707-AR), la AGG analizó el alcance de las cláusulas contractuales incluidas en el pliego, así como la pretensión de la contratista de sustraer la relación contractual del régimen jurídico local, invocando la aplicación exclusiva de las normas del organismo financiero y la posibilidad de recurrir al arbitraje internacional.

El dictamen, luego de repasar la normativa provincial aplicable -entre ellas Decreto N° 1299/16, el Documento Estándar de Adquisiciones (DEA) para Contrataciones de Obras elaborado por el Banco Mundial y el Pliego-, concluyó que la decisión de la Comisión para la Resolución de Controversias no resultaba definitiva ni vinculante para la Administración y el contratista debe continuar ejecutando la obra.

Se advierte que dicho pronunciamiento resulta particularmente relevante toda vez que ilustra cómo, en la práctica administrativa, la Administración busca compatibilizar las exigencias procedimentales de los organismos multilaterales con los principios del derecho público local.

Tercer eje: Requisitos adicionales

Los OMC suelen exigir a las empresas oferentes condiciones más estrictas que las previstas en los pliegos locales: o altas garantías financieras. 

Las normas de los OMC incorporan estándares técnicos y requisitos (experiencia internacional previa, niveles elevados de capitalización, requisitos financieros, documentación de calidad, seguro, etc.) que pueden diferir o ser más exigentes que los pliegos locales. Además, los OMC exigen “Plan de Contrataciones”, No-Objeción, documentación extendida, etc.

Aunque estas exigencias buscan asegurar la correcta ejecución del proyecto, podrían llegar a restringir la competencia de proveedores locales, especialmente Pymes, generando asimetrías y debilitando la igualdad entre oferentes.

La cuestión central no es rechazar toda exigencia adicional, sino evaluar su proporcionalidad en relación con la naturaleza del proyecto, esto es, evaluar si estos requisitos resultan arbitrarios o si guardan una relación razonable con el objeto del contrato. Si los requisitos están razonablemente vinculados a la ejecución del proyecto (por ejemplo, experiencia técnica exigida para obra compleja) la exigencia será más defendible. 

III. Conclusiones

Este breve análisis invita a repensar el rol del derecho administrativo en un contexto globalizado. La contratación pública ya no se desarrolla únicamente dentro de los límites normativos provinciales o nacionales, sino que se encuentra atravesada por normas transnacionales que generan una “hibridación jurídica”. 

El estudio de las contrataciones públicas financiadas por OMC en la Provincia de Buenos Aires revela que la tensión entre marcos normativos no es un hecho aislado, sino una constante en la dinámica actual del financiamiento para el desarrollo. En este terreno, la Provincia se ve obligada a compatibilizar dos lógicas jurídicas distintas: la del derecho público local, que responde a principios constitucionales de legalidad, transparencia y control democrático, y la del derecho transnacional impulsado por los OMC, que prioriza la eficiencia, la estandarización y la previsibilidad financiera, sin desconocer aquéllos otros.

En este artículo se demuestra que las cláusulas de confidencialidad, los mecanismos de arbitraje internacional y los requisitos adicionales impuestos a los oferentes constituyen los nudos críticos de esta interacción normativa. Cada uno de estos aspectos refleja una tensión de fondo: ¿hasta qué punto es legítimo incorporar reglas externas que pueden limitar la publicidad de los actos, desplazar la jurisdicción local o restringir la competencia de proveedores locales? 

La respuesta, entiendo, no puede ser reduccionista. No se trata de rechazar los estándares internacionales de plano por considerarlos invasivos, sino de ensayar fórmulas de armonización que resguarden los valores republicanos. 

En este sentido, la exclusión relativa prevista por la Ley N° 13.981 no debería interpretarse como una especie de “renuncia” de la Provincia a sus obligaciones constitucionales, sino -en todo caso- como un llamado a reforzar los mecanismos de control y fiscalización locales frente a marcos regulatorios externos. La labor de organismos como la Asesoría General de Gobierno y la Fiscalía de Estado resulta clave para asegurar que la participación en estos esquemas internacionales no debilite los principios esenciales locales.

Frente a este escenario, la tarea no es cerrar las puertas a las reglas que imponen los OMC, sino fortalecer las capacidades institucionales para negociar, interpretar y aplicar estas reglas de manera que se preserve la soberanía normativa sin sacrificar el desarrollo económico y social que los proyectos financiados permiten.

En definitiva, el desafío que enfrenta la Provincia de Buenos Aires consiste en construir un equilibrio dinámico entre apertura y control, entre cooperación financiera internacional y resguardo de sus principios republicanos. Ese equilibrio no será producto de soluciones únicas ni definitivas, sino de un proceso constante de ajuste, negociación y reinterpretación normativa. 

Reconocer la existencia de esta tensión y abordarla de manera crítica constituye, ya en sí mismo, un paso indispensable para consolidar una contratación pública transparente, legítima y compatible con las exigencias de un Estado democrático de derecho en el siglo XXI.

 

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Bibliografía 

• Halperin, D. y Salcedo N. “Contrataciones públicas financiadas por organismos multilaterales de crédito: la licitación pública internacional como procedimiento prevalente”, Revista de Derecho Público. Contratistas del Estado. Segunda Edición. Procedimientos de Selección. Ed. Rubinzal-Culzoni, 2007.

• Redigonda, L. V. (2021). El financiamiento con organismos multilaterales de crédito en la provincia de Buenos Aires: Gestión de los préstamos directos (Trabajo integrador final, Especialización en Administración Financiera y Control del Sector Público, Universidad Nacional de La Plata, Facultad de Ciencias Económicas).

• Rossi Elgue, J. (2019). Financiamiento de programas sociales a través de préstamos directos de organismos multilaterales de crédito en la provincia de Buenos Aires: Propuesta de ordenamiento normativo (Trabajo final de especialización en Políticas Sociales, Universidad Nacional de La Plata, Facultad de Trabajo Social).

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