- Wednesday 05 de August del 2026
Un breve repaso acerca del marco regulatorio de la Salud Mental en la Argentina: en dónde estamos, de dónde venimos y hacia dónde vamos.
El día 17 de abril del 2026, ingresó al Senado de la Nación el anteproyecto de reforma de la Ley de Salud Mental (1), impulsado por el Poder Ejecutivo Nacional, con modificaciones significativas que ameritan su análisis, de cara a su eventual (in)constitucionalidad si se aprueba tal cual se envió. Para eso, haré un breve repaso acerca del marco regulatorio de la Salud Mental en la Argentina. Luego, haré una breve reflexión final, esbozando las inconstitucionalidades que refleja el anteproyecto.
De dónde venimos
En la Argentina del siglo XIX y mediados del XX, la ideología médica y social comprendía a los padecimientos mentales como enfermedades incurables, y en consecuencia la solución decantaba en el sistema psiquiátrico "puro" (2). Así lo establecía el art. 141 del Código velezano que consignaba: "se declaran dementes a los individuos de uno y otro sexo que se hallen en estado habitual de manía, demencia o imbecilidad, aunque tengan intervalos lúcidos, o la manía sea parcial". Posteriormente, se declaran incapaces de hecho, a los comprendidos en el art. 54, a saber: 1) las personas por nacer; 2) los menores impúberes; 3) los dementes; 4) los sordomudos que no saben darse a entender por escrito.
¿Cómo terminaba entonces una persona declarada incapaz en los términos antes expuestos? En el aislamiento social y familiar, basado en el modelo del hospital psiquiátrico (a modo ilustrativo, sugiero ver la película "Alguien voló sobre el nido del Cuco", de Jack Nicholson, y podrá comprender exactamente en qué consistía el modelo de aislamiento psiquiátrico).
Con posterioridad, se sancionó la Ley 17.711 (1968) donde observamos un cambio de paradigma del psiquiátrico puro al "biológico mixto", donde se requería la conjunción, no sólo de una enfermedad mental, si no de la peligrosidad para la administración de sus bienes –faz socioeconómica- y la preservación de su integridad personal o de terceros –faz individual social-.
Sin enfermedad mental, quedaba fuera de juzgamiento la incapacidad general y absoluta. Pero seguía en clave paternalista y psiquiátrica, dado que las internaciones –tanto voluntarias como involuntarias- eran la única herramienta que disponía el Estado para evacuar situaciones complejas, donde estaba en juego la Salud Mental.
Por si fuera poco, la ley 17.711 habilitó dos vías de internación completamente vacuas en su viabilidad, es decir, en una amplitud tal, que cualquier escenario era propicio para ordenar la internación de una persona. Por un lado, facultaba al personal policial –previa comunicación al Juzgado de turno y con informe médico- a disponer la internación; por el otro, el Juez -previa información sumaria-, podía ordenarla, con designación por parte de la Defensoría Oficial de un letrado, con el objeto de controlar y confrontar la duración de la internación.
Podemos decir entonces que el sistema psiquiátrico tenía como característica el paradigma que señalaba a la internación del enfermo mental como el único mecanismo adecuado y eficaz para tratar su enfermedad y procurar su recuperación y reinserción en el contexto social. La evidencia demostró que ese modelo no solo se asocia a malos tratos, sino que además produce resultados sanitarios nocivos, favoreciendo la agudización del sufrimiento, la cronificación de las situaciones que lo originan y la pérdida de la autonomía de las personas que padecieron estar ahí.
En dónde estamos
El plano internacional fue gestando los cimientos del cambio de paradigma que lo llamaremos "comunitario", o de discapacidad "social", el que implicó dejar el sistema psiquiátrico o manicomial por uno centrado en la comunidad, la interdisciplina y los derechos, donde se recepta el "modelo social" de la discapacidad (3), según el cual se reconoce que las causas que dan origen a la discapacidad no son científicas –solamente-, sino preponderamente sociales, y por lo tanto, dinámicas y en constante movimiento y cambio. El modelo social o de discapacidad social, se relaciona con el enfoque multicausal con el que se propone abordar la problemática de las distintas discapacidades, sea cual fuere conforme su realidad vivencial.
Ahora bien, sólo a modo de punteo, los instrumentos internacionales de derechos humanos que dieron origen al cambio de paradigma, y que decantaron posteriormente en nuestra actual y vigente Ley de Salud Mental 26.657, son:
-Declaración de Caracas, de 1990;
-Guía sobre Salud Mental, derechos humanos y legislación elaborada por la OMS y la oficina del Alto Comisionado de la ONU para los derechos humanos;
-Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, ratificada por ley 26.378 y con jerarquía constitucional desde el 2014 (Ley 27.044);
-Las Reglas de Brasilia (4);
-Ley de Salud mental de la ciudad de Buenos Aires, ley 448 (sancionada 10 años antes que la nacional);
-Ley 26.657 de Salud Mental;
-El Código Civil y Comercial, en sus artículos aplicables a la materia.
Lo que quiero señalar entonces es que nuestra ley vigente es el acuse de recibo del consenso internacional en la materia. Con su incorporación al derecho interno, posicionó a la Argentina, una vez más, como pionera en la región latinoamericana.
Su sanción implicó la consagración del cambio de paradigma a uno centrado en la comunidad, la interdisciplinariedad, la internación como terapia alternativa, la revisión de las sentencias, el carácter externo de los tratamientos, el cierre progresivo de los hospitales psiquiátricos existentes, la prohibición de crear nuevas instituciones de ese tipo (5), la internación en hospitales generales exclusivamente en casos de riesgo cierto e inminente, la incorporación de la salud mental en el primer nivel de atención y la creación de dispositivos de inclusión social.
Sumado a ello, y a efectos de asegurar la sostenibilidad en el tiempo, la determinación de asignar el 10% del gasto de salud pública a la salud mental, meta que debía cumplirse en el plazo de 3 años desde su aprobación.
En fin, todo un reacondicionamiento normativo a efectos de llevar a la realidad vivencial de los justiciables, un nuevo paradigma jurídico que tiene a las personas con discapacidad, como sujetos de derechos y enfocando a un sistema más humano.
A dónde (tal vez) vamos.
El proyecto de reforma cambia por completo el paradigma (i) desde donde se trabaja la salud mental, debilita el sistema de control de la salud mental (ii) y modifica la autoridad de aplicación (iii), dejando inerme al Órgano de Revisión Nacional (ORN).
(i)Respecto del cambio de paradigma
El art. 27 de la Ley Nacional de Salud Mental prohibió –expresamente- la creación de hospitales psiquiátricos y, respecto a los existentes, exhortó a adaptarse a la finalidad de la ley hasta su sustitución definitiva (6). El decreto que la reglamenta estableció hasta el 2020 para alcanzar la meta. El art. 27 pero del proyecto de ley, sustituye la "prohibición" expresa del vigente, por una cláusula genérica, de textura abierta. Dice: "ARTICULO 27: Los establecimientos de salud deben funcionar conforme a los objetivos y principios expuestos por esta ley y de acuerdo a las normas complementarías y aclaratorias que establezca la autoridad de aplicación". ¿Qué implica ese funcionamiento? ¿Qué principios deben cumplir? No sólo es esa amplitud y la derogación de la prohibición, si no que deja supeditado esas definiciones a cargo del Ministerio de Salud de la Nación, a través de un acto administrativo.
Luego, el art. 11 de la vigente, es la expresión normativa del abordaje integral que promueve el concepto de discapacidad social o modelo social de discapacidad: esto es, el abordaje integral y humanizado de la salud mental y su inclusión. El art. menciona una red de servicios que permita ese abordaje, al mencionar que se debe promover el desarrollo de dispositivos comunitarios tales como consultas ambulatorias, servicios de inclusión social y laboral, atención domiciliaria, hospitales de día, etc. El art. 11 –pero del anteproyecto-, elimina la enumeración y las reemplaza por una remisión genérica a "dispositivos comunitarios y sociolaborales", dejando las características, las definiciones y los alcances a lo que posteriormente defina el Ministerio de Salud de la Nación. La puerta abierta a la discrecionalidad y los tiempos del Poder Ejecutivo se encuentran completamente abiertos.
Posteriormente, lo más peligroso respecto a todo el plexo de derechos humanos referidos a las discapacidades y el modelo social de aquella, es lo atinente a la extensión de las prácticas coercitivas, que se desdoblan en dos: la extensión de las internaciones involuntarias y la limitación de las externaciones (7). Ambas modificaciones se encuentran contenidas en el art. 20 y 23ter., en cuanto modifica los términos que hacen posible una internación involuntaria, modificando el criterio. Respecto de la primera, la causal de la internación involuntaria cambia: la redacción actual (que dice ..."cuando a criterio del equipo de salud mediare situación de riesgo cierto e inminente para sí o para terceros...") por la "situación de riesgo grave de daño para la vida o la integridad física de si misma o de terceros". El proyecto elimina que el riesgo sea constrastable y real en el tiempo, permitiendo la internación sin consentimiento sobre la base de conductas hipotéticas o pasadas, atando a la persona a una internación interminable.
(ii) Debilitamiento del sistema de control de la salud mental y (iii) modifica la autoridad de aplicación.
Las modificaciones afectan la capacidad del Estado de controlar y medir la capacidad de respuesta del sistema de salud: reduce la posibilidad de que el ORN de hacer presentaciones ante el Consejo de Magistratura; elimina la participación de las asociaciones de usuarios integrantes del Órgano de Revisión; reemplaza el censo por un registro sin contenidos mínimos ni la periodicidad definida en la ley vigente. Las directrices sobre la desinstitucionalización del Comite CDPC establecen que los Estados deben recopilar datos estadísticas desglosados como base para la toma de decisiones, la formulación de políticas de desinstitucionalización y la medición de sus avances. El proyecto reemplaza el censo actual por un registro sin variables definidas desconociendo la situación exacta, real y cierta de las personas internadas.
Reflexión Final
Nuestra ley vigente es susceptible de muchas críticas. En general, adolece de una mala técnica legislativa, donde no adopta los términos de la Convención, rehúsa definir legalmente el concepto de discapacidad, se enfoca mucho más en padecientes referidos a adicciones que en personas con discapacidades absolutas, con el consecuente desacople entre el código civil y comercial (que sí sigue la redacción de la Convención); todo ello derivando a una redacción legislativa ambigua, contradictoria, oscura e intrincada, afectando la seguridad jurídica y la practica jurisdiccional, por sobre toda las cosas. Podemos sumar su característica "unitaria": un avasallamiento sobre las competencias provinciales, dado que es una ley de "salud mental" nacional, lo que la convierte en una contradicción en sí misma, dado que es materia reservada a las provincias.
Sin perjuicio de ello, mal o bien, imperfecta, contradictoria, unitaria, excesiva a veces, exigua en otros, es la que tenemos y definitivamente, por lo menos en lo legislativo -y por lo tanto en lo exigible-, tenemos un marco normativo que mejoró el status jurídico de las discapacidades.
En lo personal, siempre estoy a favor de una reforma que siga el norte de la hermenéutica originaria que dio luz a la ley, con los principios de no regresividad y progresividad; pero no ésta reforma, donde no hubo participación de los afectados por ella y se los excluye del órgano de aplicación, donde se regresa a un sistema que pensábamos superado y donde no se respetan ni los principios, la doctrina y la jurisprudencia de los derechos humanos aplicables a la materia.
Dr. Joaquín López Catervi. UNLP.
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