- viernes 21 de marzo del 2025
El análisis de Gonzalo Fuentes y Vicente Atela respecto de la legislación vigente y la reciente jurisprudencia sobre la reelección de autoridades municipales bonaerenses
Por Gonzalo Fuentes y Vicente Atela *
I. Introducción
El derecho como fenómeno social debe ser leído en relación con lo ideológico y el poder conjuntamente, producto de la interacción en un espacio bien determinado.
El tema vinculado al análisis del régimen municipal en la Provincia de Buenos Aires, nos coloca frente a un escenario muchas veces difícil de comprender y explicar, por lo absurdo e inadecuado de sus pautas, teniendo en cuenta que el régimen constitucional del municipio no es reformado desde el año 1934 ni adaptado a los preceptos de un régimen municipal plenamente autónomo como lo manda la constitución federal (art. 1, 5 y 123 CN).
El régimen municipal Bonaerense es el más centralista de la Argentina y no se adecua a las reglas de funcionamiento del estado federal, el cual se sustenta sobre la base la autonomía de los gobiernos municipales. A su vez, los cuerpos normativos provinciales que determinan las competencias de los Municipios en el caso particular de la Provincia de Buenos Aires, no reflejan la realidad política, económica y social del territorio más densamente poblado del país.
El tema de la modernización de los gobiernos locales en la Provincia de Buenos Aires, presenta como dato sostenido en el tiempo “la postergación”. Da cuenta de ello, los más de 60 movimientos de localidades de nuestra provincia, que en algunos casos, hace más 50 años, pugnan por ser reconocidos como municipios (independientes o nuevos municipios), y de esa forma los ciudadanos que allí residan, puedan ejercer sus derechos políticos.
Uno de los datos centrales de la modernidad asociada al progreso, se constituye sobre la base de sociedades civiles libres y democracias representativas, capaces de forjar el pluralismo territorial y garantizar la participación ciudadana en todos los niveles de gobierno.
La provincia de Buenos Aires se debe un debate serio y profundo, acerca de cómo organizar el poder en su territorio, tomando decisiones concretas para su descentralización política con el objetivo de garantizar la democracia en el debate de los asuntos locales.
Con estas precauciones, analizaremos el tema vinculado a la reglamentación formulada por el legislador Bonaerense a las reelecciones indefinidas en el ámbito municipal.
II. Análisis de la ley
En agosto del año 2016, la Honorable Legislatura Bonaerense, con la sanción de la ley 14836, avanzó con la reglamentación de la reelección de los mandatos de los Intendentes, Concejales, Consejeros Escolares, Diputados y Senadores Provinciales; estableciendo como pauta, que los concernidos, solo podrán ser reelectos en sus mandatos por un solo periodo.
La norma estableció que luego de ser reelectos, solo podrán volver a ser elegidos, aunque con intervalo de un período, lo cual se denomina sistema de reelección con mandato.
Una de las cuestiones más opinables de esta norma, se observa en su artículo 7, que considera que, a los efectos de la vigencia de la misma, el periodo en ejercicio es “considerado como primer período”.
Sobre este tópico, entendemos –sin intención de agotar el debate- que el efecto retroactivo otorgado por el legislador, implica la aplicación de una norma jurídica nueva a hechos, actos, relaciones o situaciones jurídicas nacidas bajo el imperio de una la ley que no existía al momento de la elección de los sujetos alcanzados. En tal sentido, por principio general, en nuestro país, las leyes no se aplican retroactivamente, salvo que se trate de las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes (art. 7 Codigo Civil y Comercial). En cuyo caso, se admite la aplicación de la nueva norma, sólo a esas consecuencias, pues no pueden juzgarse de acuerdo con la nueva ley las consecuencias ya consumadas de los hechos pasados, regidos por la ley anterior.
En ese entendimiento, en función de la seguridad jurídica y por encontrarse en juego cuestiones vinculadas al ejercicio de la soberanía popular, en el marco de un proceso electoral ya consumado, y por tratarse de cambios sustanciales en las reglas de juego adoptadas por el legislador ordinario sobre un tema no previsto en la constitución (sin perjuicio de su razonabilidad), entendemos que la norma rige hacía el futuro.
II.1. Reglamentación de la norma.
Mediante Decreto 265/19 el Poder Ejecutivo Provincial reglamentó la ley, incurriendo en categorizaciones, que, en cierta medida, modifican el criterio del legislador al sancionar la norma. Al respecto, adelantamos que el decreto reglamentario excede el marco de reglamentación para entrar en modificar el sentido del legislativo
Así es que en el artículo 2 -Anexo Único- del citado Decreto, encontramos una martingala reglamentaria para eludir la aplicación del límite a la reelección fijado en la ley 14836; pues allí se establece: “Determinar que la prohibición de reelección para un tercer mandato consecutivo establecida en los artículos 3° del Decreto-Ley N° 6769/58, 148 de la Ley N° 13688 y 13 bis de la Ley N° 5109 -todos ellos en los términos de la Ley N° 14836-, abarca a quienes habiendo sido reelectos en el mismo cargo para un segundo mandato consecutivo, hayan asumido sus funciones y ejercido por más de dos (2) años, continuos o alternados”.
Esto qué implica, que por la vía reglamentaria, el Poder Administrador, limitó el alcance que el legislador pretendió otorgar a la reelección en materia municipal, incorporando una alternativa para eludir la restricción. Circunstancia que ha quedado en evidencia en estos últimos días, en los que muchos Intendentes, alcanzados por las previsiones de la norma, para no ver obturadas sus aspiraciones reeleccionistas, tomaron licencia en el cargo.
Ese artículo 2, a su vez, parece entrar en contradicción con el artículo 8 del propio anexo del propio decreto reglamentario; que determina que “Quienes hayan sido reelectos por dos (2) períodos consecutivos de conformidad a lo establecido por la Ley N° 14836 y la presente reglamentación, deberán esperar cuatro (4) años a fin de postularse nuevamente para ser elegidos en el mismo cargo”.
En efecto, cual es criterio que prima para fijar el limite; el de ser “reelecto”, circunstancia que se configura una vez que la Junta Electoral de la Provincia convalida la elección para un segundo mandato; o el de haber cumplido más de dos años del mandato por el cual fue reelecto .
En esa lógica, según el artículo 2, sólo estaría vedado acceder a un nuevo mandato si se transcurrió más de dos años en el cargo, luego de ser reelecto. Aunque si tomamos lo que dispone el artículo 8, solo con haber accedido a un segundo mandato consecutivo, operaria el límite de la reelección.
Es evidente que el Decreto Reglamentario, introdujo modificaciones irrazonables para la aplicación de la norma, que no sólo la desnaturalizan y generan confusión; sino que asimismo, se ha ingresado en una temática que le está vedada al Gobernador, como es la cuestión electoral, la cual se rige por expresos criterios de reserva de ley.
III. Algunos aspectos a ponderar para aproximarnos al tema del límite a las reelecciones indefinidas en la Provincia de Buenos Aires.
Como primer dato, podríamos mencionar que la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, para los cargos de Diputados (art. 70) Senadores (art. 78), Intendentes y Concejales (Art. 190), no consagra restricciones para las sucesivas elecciones.
Ahora bien, un primer argumento nos colocaría frente a la premisa que si el Constituyente Provincial, no previó límites en la elección sucesiva de estos representantes del pueblo, el legislador ordinario, en principio no podría invadir la esfera del poder constituyente, con reglamentaciones que modifiquen el espíritu del magno texto provincial.
En esa línea de interpretación, podríamos reforzar lo antedicho, afirmando que cuando el constituyente efectivamente quiso expresar limites en la elección de los mandatos electivos, lo hizo al consagrar el instituto de la reelección del Gobernador y Vice en el año 1994 en artículo 123 de la constitución provincial.
Un dato de insoslayable referencia, que se debe ponderar para completar este ítem, en lo referido a los mandatos de los representantes municipales, es que, en la última reforma de la constitución de la Provincia de Buenos Aires del año 1994, donde se incorporó la reelección del Gobernador y Vice, la Sección Séptima referida al Régimen Municipal, no fue objeto de reformas. Esta omisión, es la que coloca a la Provincia de Buenos Aires entre las Provincias que no receptan el mandato del Constituyente Federal de asegurar la autonomía municipal.
Frente a este sucinto esbozo de alternativas de análisis, y en lo que a este desarrollo importa, cabe preguntarnos ¿Resulta razonable que el legislador Bonaerense establezca limites en la elección de los Intendentes y Concejales?
Al respecto, consideramos que el dato que ilustra la evidente razonabilidad de una medida de esta naturaleza, se encuentra asociado a la dinámica de los principios republicanos que irradian el funcionamiento de todos los sujetos de la federación Argentina, entre los cuales estriba, el de la necesidad de garantizar la alternancia en el ejercicio del poder.
Esa alternancia de ejercicio, constituye una matriz axiológica que retroalimenta el funcionamiento del sistema democrático, alentando la participación continua de la ciudadanía en la deliberación de las cuestiones vinculadas a la realidad de los asuntos locales.
La dinámica del federalismo argentino se encuentra precedida por un necesario margen de apreciación local de las normas que componen el bloque de constitucionalidad y que las provincias, como sujetos autónomos, deben adecuar a sus modismos e idiosincrasias propias. Así lo la Corte Suprema de Justicia de la Nación, con cita a Joaquín V. González, sostuvo “que las competencias reservadas por cada una de las provincias para el ejercicio de su poder constituyente bajo el condicionamiento de resguardar el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional (art. 5), exigen una adecuación de las instituciones locales a los mencionados requerimientos que 'debe conducir a que las constituciones de provincia sean, en lo esencial de gobierno, semejantes a la nacional, que confirmen y sancionen sus 'principios, declaraciones y garantías', y que lo modelen según el tipo genérico que ella crea. ... Luego, dentro del molde jurídico del código de derechos y poderes de ésta, cabe la más grande variedad, toda la que pueda nacer de la diversidad de caracteres físicos sociales e históricos de cada región o Provincia, o de sus particulares anhelos o aptitudes colectivas". En este valioso precedente la CSJN, resolvió que la Provincia demandada no incumplía la obligación provincial de adecuar la constitución local al sistema republicano y a los principios y declaraciones de la Constitución Nacional, al mantener la opción que la Provincia de Santa Fe había hecho por la no reelección del gobernador por aquel entonces Carlos Reutemann.
Lo antedicho, es de suma utilidad para comprender que las provincias deben diseñar el esquema institucional de poder de manera autónoma, aunque –con el único límite- de adecuarse al principio republicano y representativo. Lo mismo ocurre con los municipios a los que se le reconoce su autonomía, tienen la capacidad de reglar la forma en la que organizan sus instituciones de gobierno, respetando la forma republicana. Es decir, este tema del límite a las reelecciones en un municipio autónomo, se reglamenta en su Carta Orgánica o por Ordenanza del Departamento Deliberativo.
En la Provincia de Buenos Aires todas las incumbencias de los gobiernos municipales, provienen de la Ley Orgánica Municipal, lo cual implica que el debate a nivel local sobre cuestiones como la que nos ocupa, ni siquiera puede ser parte de la iniciativa de los representantes locales.
Sin perjuicio de ello, entendemos que el legislador bonaerense, válidamente puede establecer un límite concreto a la reelección indefinida de los representantes de los gobiernos municipales, pues esa reglamentación, se presenta como un medio razonable y proporcionado en la búsqueda de mejorar la calidad del sistema democrático local.
IV. El tema de la reelección en perspectiva de Derechos Humanos.
Recientemente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) emitió la Opinión Consultiva 28 del 7 de junio de 2021, en respuesta a la consulta realizada por la República de Colombia sobre “la figura de la reelección presidencial indefinida en el contexto del Sistema Interamericano de Derechos Humanos” de la cual, sin perjuicio que aborda el tema referido a la reelección presidencial, nos permite extraer algunas reglas explicitables de utilidad para reforzar este análisis.
Sobre todo lo referido al cuestionamiento -vinculado al instituto de la “Reelección indefinida”- sobre el cual vale ahondar: ¿Es la reelección presidencial indefinida compatible con la existencia de la democracia representativa en el sistema interamericano de protección de derechos humanos? A este interrogante la Corte IDH reiteró que el ejercicio efectivo de la democracia en los Estados americanos constituye una obligación jurídica internacional y estos soberanamente han consentido en que dicho ejercicio ha dejado de ser únicamente un asunto de su jurisdicción doméstica, interna o exclusiva; y que las obligaciones que emanan del plexo jurídico Internacional deben ser interpretadas tomando en cuenta el compromiso de los Estados de la región de establecer democracias representativas y respetar el Estado de Derecho.
Para ello, fijó que los elementos esenciales de la democracia representativa provienen en primer lugar por el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales establecidos por las mayorías en los gobiernos democráticos.
Seguidamente, la Corte IDH resaltó que el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de Derecho es un elemento constitutivo de la democracia representativa. Ello implica que el ejercicio del poder se encuentre sometido a reglas, fijadas de antemano y conocidas previamente por todos los ciudadanos, con el fin de evitar la arbitrariedad de los que están en el ejercicio del poder en desmedro de las minorías.
El Tribunal también advirtió que la periodicidad de las elecciones tiene como objetivo asegurar que distintos partidos políticos o corrientes ideológicas puedan acceder al poder, resaltando el papel esencial de las agrupaciones y los partidos políticos en el desarrollo democrático. Así, la Corte aclaró una cuestión de enorme trascendencia, en torno a que el pluralismo político es fomentado por la Convención Americana, y éste implica la obligación de “garantizar la alternancia en el poder”; y esta debe ser una posibilidad real y efectiva de que diversas fuerzas políticas y sus candidatos puedan ganar el apoyo popular y reemplazar al partido gobernante.
En consecuencia, el Tribunal Interamericano consideró que los principios de la democracia representativa incluyen, además de la periodicidad de las elecciones y el pluralismo político, las obligaciones de evitar que una persona se perpetúe en el poder, y de garantizar la alternancia en el poder y la separación de poderes.
En definitiva, la Corte IDH concluyó que la reelección indefinida no es un derecho humano autónomo, pues no cuenta con reconocimiento normativo en la Convención ni en la Declaración Americana, y de forma general, en el corpus iuris del derecho internacional de los derechos humanos, ni en los principios generales de derecho. En ese orden de factores, reconoció, que la prohibición de la reelección indefinida constituye una restricción al derecho a ser electo recordando que la facultad con la que cuentan los Estados de regular o restringir los derechos políticos no es discrecional. Por lo contrario, un derecho puede ser restringido por los Estados siempre que las injerencias no sean abusivas o arbitrarias; por ello, deben estar previstas en ley, perseguir un fin legítimo y cumplir con los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad. En este sentido, la Corte procedió a analizar la compatibilidad de la prohibición de la reelección presidencial indefinida con la Convención Americana, determinando que, para ser acorde a la Convención, las limitaciones a la reelección presidencial deben establecerse claramente en una ley en el sentido formal y material.
Asimismo consideró que la prohibición de la reelección indefinida tiene una finalidad acorde con el artículo 32 de la Convención, ya que busca garantizar la democracia representativa, sirviendo como salvaguardia de los elementos esenciales de la democracia, en tanto dicha prohibición busca evitar que una persona se perpetúe en el poder, y, de este modo, asegurar el pluralismo político, la alternancia en el poder, y protege el sistema de frenos y contrapesos que aseguran la separación de poderes.
Resulta muy interesante el argumento utilizado por la Corte IDH en referencia a la “potencial afectación al derecho de los demás ciudadanos”, allí el Tribunal destacó que el derecho a votar no implica el derecho a tener opciones ilimitadas de candidatos. En cambio, el derecho protege que los votantes puedan elegir libremente entre los candidatos inscriptos, y que las restricciones para postularse a un cargo no sean contrarias a la Convención. La prohibición a la reelección indefinida limita la posibilidad de los ciudadanos de reelegir al candidato por más de dos períodos consecutivos, cuando consideren que es la persona que más adecuada para el cargo. Sin embargo, el Tribunal reiteró que de acuerdo al artículo 32 de la Convención, los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común. En este sentido, las exigencias del bien común requieren que se establezcan salvaguardas a la democracia, como lo es la prohibición de la reelección presidencial indefinida, toda vez que la permanencia en funciones de una misma persona en el cargo de forma ilimitada propicia tendencias hegemónicas que resultan en el menoscabo de los derechos políticos de los grupos minoritarios
V. Reciente pronunciamiento judicial sobre la constitucionalidad de la norma
Recientemente el Juzgado Contencioso Administrativo 1 del Departamento Judicial San Martin emitió un pronunciamiento cautelar en el marco de los autos “Pavón Andrea Carina c/ Honorable Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires y otro/a s/ materia a categorizar - otros juicios”.
Del mismo podemos formularnos algunos cuestionamientos sobre su procedencia.
En primer lugar, el juez se expide acerca de una norma que al momento de emitir el pronunciamiento cautelar no es aplicable. Ello en función que, según el planteo de la actora, su mandato vence en 2023 y de momento no hay convocatoria electoral para esa elección, es decir la premisa argumental se construye sobre la base de un proceso electoral aún no convocado, ni puesto en marcha, es un proceso electoral aún no definido. Ello nos permite concluir que no estamos en presencia de un caso judicial; y que eventualmente no existe un agravio concreto actual ni inminente para instar la jurisdicción.
A su vez, el planteo tampoco tiene en cuenta que la hipotética candidatura que “eventualmente” colisione con dichos preceptos normativos, debe emerger primero de la aplicación que de la ley hagan las Juntas electorales partidarias, ya que el monopolio de las candidaturas las tienen los partidos políticos, no pudiendo nadie postularse a un cargo electivo por fuera de ellos.
En cuanto a la medida cautelar, se sustenta en que si no se dicta, la actora se vería forzada a renunciar; y ello es inexacto, ya que el posible agravio recién se genera con la convocatoria electoral del año 2023.
Es dable observar también, que la acción declarativa de certeza no es la vía procesal idónea para la desacreditación de fuerza normativa del Art. 7 de la ley 14836 y el decreto reglamentario 265/19; debiendo en su caso, cuando exista un agravio actual y directo con la convocatoria electoral año 2023, promover una acción declarativa de constitucionalidad ante la Suprema Corte local, puesto que la sustancia jurídica del planteo judicial instado, tiene como objeto, obtener la declaración de inconstitucionalidad de una norma local para un caso concreto.
El pronunciamiento pone en un plano de crisis el derecho de limitar las reelecciones indefinidas, por sobre el derecho individual (aun no cercenado) de un sujeto político concejal a ser re reelecto; esa tensión en su caso, siempre deberá ser en favor del interés colectivo de la sociedad, en tanto el pueblo es quien detenta la soberanía para fijar las reglas de juego del proceso democrático a través de sus representantes.
Asimismo, consideramos que encontrándose con estado parlamentario un proyecto de ley (Expte. D-4767/21-22) en la Legislatura Bonaerense, tendiente a rediscutir los alcances de la norma puesta en crisis, el órgano judicial debió analizar el planteo con la debida deferencia hacia el poder que encarna -con mayor amplitud- la soberanía del pueblo; y evitar pronunciarse sobre cuestiones que se deben resolver en el ámbito del poder legislativo provincial.
VI. Consideraciones finales.
La razonable limitación a las reelecciones indefinidas en el ámbito municipal en la Provincia de Buenos Aires, devuelve la palabra al pueblo para ratificar la gestión del gobernante y constituye una pauta efectiva para asegurar una democracia competitiva permitiendo la alternancia en el poder.
No dejamos pasar la oportunidad para reiterar la impostergable necesidad de reformar la constitución provincial e incorporar potestades autonómicas a los municipios.
En el caso de la limitación de las reelecciones por vía legislativa, se puede colegir que la alternancia, impide la hegemonía de los partidos políticos y de los protagonismos consolidados; y ofrece la oportunidad a liderazgos emergentes, a innovaciones en el grupo de poder y en las políticas públicas.
La vocación pública electiva de quien representa los intereses del pueblo, debe ser ejercida en estricta consonancia con los principios basales de una república democrática (soberanía popular, elecciones libres, periodicidad de los cargos, publicidad de los actos de gobierno, responsabilidad amplia)
Por ello entendemos que las “sucesivas reelecciones” facilitan la excesiva concentración del poder en quien lo detenta y elimina alternativas.
En definitiva, frente a la disyuntiva que se pueda generar, entre re elecciones indefinidas o no, es siempre mejor y más saludable la alternancia.
* Miembros del Observatorio de Asuntos Federales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UNLP
