El amparo y la impugnación de reglamentos. Licencia de conducir, libre deuda y algunos interrogantes

Una nota al fallo “Vázquez, Raúl O. c/ Fiscalía de Estado y otro s/ Amparo” de la Sala II de la Cámara Contencioso Administrativo de La Plata.

Por Miguel H. E. Oroz [1].
Invitado especial en Palabras del Derecho

I-Preliminar.

La flamante Sala II de la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo de La Plata, antes que se consumara el año 2.025, y luego de un breve interregno dedicado a cuestiones propias de la superintendencia como la emisión de simples resoluciones relativas a la toma de razón y comunicación de radicaciones de expedientes, excusaciones o análisis de admisibilidad, designación de personal, entre otros temas, emitió la primera sentencia[2].

Si bien ratifica el camino de su puesta en funcionamiento a pleno, circunstancia que desde el punto de vista institucional representa un gran avance, en esta primera demostración[3], por el momento, no alcanzó a cubrir las expectativas de algunos cambios esperados, especialmente de aquellos que tiendan a evitar el crecimiento en la acumulación de expedientes, que encierran una misma problemática.   

Ratificó una línea jurisprudencial, que en nuestro parecer atrasa, pues contraviene la juridicidad superior, vaciando de contenido las directrices constitucionales que rigen la garantía del amparo, y donde, además, se desentendió del conflicto real subyacente, al dejar en claro que, por el momento, no se quiere avanzar para corregir las disfuncionalidades que genera la subsistencia de una normativa manifiestamente inválida que sigue irradiando sus efectos perniciosos. Por otro lado, permitiendo la proliferación de la litigiosidad y la inflación del volumen de causas que ya tiene radicadas, a las que se sumarán todas aquellas que le irán cayendo en el futuro inmediato.  

Rápidamente, se demostró la ausencia de un criterio propio, debido a que, en la confección del andamiaje conceptual de la decisión, necesitó apoyarse en el argumento de autoridad, citando mecánicamente antecedentes de la Sala I del órgano jurisdiccional de alzada que integra[4], sin siquiera efectuar una mera consideración o análisis crítico sobre los mismos. Los tomó y aplicó, así como le vinieron puestos, sin expresar una necesidad de reflexionar sobre el punto, máxime cuando existe una línea jurisprudencial consolidada sobre el tema de fondo, donde reiteradamente se ha declarado inconstitucional la normativa reglamentaria cuestionada.    

Además, incurrió en una errónea aplicación de pautas y aspectos centrales sobre cómo funciona en nuestro ordenamiento jurídico vigente, el sistema de fuentes[5], al dar indebidamente prevalencia a la ley local 13.928 y sus modificaciones -normativa con numerosos contenidos que han deformado por completo la silueta de dicha garantía- por encima de la Constitución Nacional y provincial, y de manera adicional, confundiendo, desnaturalizando, vaciando de contenido y sentido las nociones relativas a “caso, causa o controversia”, “legitimación”, “remedios ordinarios”, “cosa juzgada” y todo el esquema normativo y conceptual acerca de la “apelación como medio de impugnación”.

Coronó el desacertado camino escogido, la configuración de una situación de “escándalo jurídico”, con ribetes propios de la ciencia ficción, porque increíblemente, la sentencia de primera instancia, pese a que arribó a la Cámara de Apelación firme para el Estado provincial -sujeto emisor de la normativa invalidada-, se dejó íntegramente sin efecto con relación a la restante demandada en su condición de única recurrente, cuando es una mera autoridad municipal de aplicación. Desde una mirada del derecho procesal, resulta muy difícil explicar e intentar validar una situación de tal naturaleza.

Quedó así en pie, la imposición de un contenido de condena que debe necesariamente cumplirse derivado de la firmeza con relación al Estado provincial -dar curso e iniciar la petición administrativa, sin la exigencia del pago previo y obtención del libre deuda-, aunque sin la intervención de aquella estructura orgánico funcional que por expresa manda legal, es el único brazo ejecutor del soporte legal y reglamentario, y en tal rol la encargada de llevar adelante el respectivo trámite tendiente a obtener o renovar la licencia de conducir. De esta manera, se rompe un principio fundamental de la lógica formal, como es el de no contradicción, pues para la Cámara de Apelación, una cosa puede ser y no ser al mismo tiempo. Hay obligación de comenzar el trámite, pero ante nadie que deba recibirlo y despacharlo sin cumplir con el recaudo cuestionado, porque quien debe actuar como receptor, fue liberado de ello.

Por lo visto, en esto de hacer justicia con una mirada que otorga una relevancia exagerada y por fuera del marco jurídico a cuestiones meramente formales, se siguen despreciando los hechos y la fuerza normativa de la Constitución, con un total alejamiento de la realidad sustancial que los rodea. Demuestra este proceder, la ausencia de una solución superadora, que, con una mirada global del asunto, permita corregir una patología estructural alojada en las entrañas mismas de la administración y que provoca el crecimiento descontrolado de la litigiosidad por el juicio calcado, repetitivo, con el mismo objeto.

El fenómeno que se vislumbra en el inicio diario de grandes cantidades de demandas de similar naturaleza, que persiguen obtener una idéntica finalidad, como es remover una reglamentación manifiestamente inconstitucional y donde la faena del Juez se reduce simplemente a examinar directamente una cuestión de puro derecho, es permanentemente ignorado.

No se repara en que no son las circunstancias fácticas concretas de aplicación lo que tornan inválida la norma sino su consideración frente a dispositivos de superior jerarquía como son la Constitución y la ley, con absoluta prescindencia de las particularidades de cada caso.

Está a la vista de todos, como estos nuevos nichos que se van abriendo por la inercia estatal en sus diferentes ámbitos funcionales, provocan el inicio masivo, incrementando considerablemente el caudal de pleitos que terminan inundando los juzgados de causas y tanto la Provincia como los municipios de todo el territorio bonaerense, se ven empujados a afectar personal y medios para atender esta cartera de juicios, cuando con una simple medida, pueden rápidamente desactivarse, evitando el dispendio de recursos y el mal gasto de los fondos públicos, escasos, por cierto. Por lo observado, nadie tiene voluntad de remediarlo. Ni el Poder Ejecutivo, emisor de la normativa manifiestamente inconstitucional, ni el Poder Judicial cuando resuelve uno tras otro, en considerables cantidades, casos de idéntica configuración.

 

II-Análisis de la sentencia.

Pero entrando ya en el terreno de las consideraciones, con las disculpas del caso que por anticipado pido al experimentado lector, comenzaré el escrutinio de lo decidido, con la referencia obligada sobre algunas cuestiones que, si bien son básicas y están revestidas de cierta obviedad, resultarán de utilidad para ilustrar en detalle y desgranar las falencias que contiene la sentencia de la alzada y que la descalifican como acto jurisdiccional válido. Intercalando el desarrollo argumental, daremos cuenta de lo relativo a la configuración del caso y por ende la identificación de los legitimados activo y pasivo; el contenido de las pretensiones y el ámbito demarcado por la traba de la litis; lo relativo al andarivel procesal escogido para canalizar el planteo y finalmente, una mirada sobre el contenido y alcance de lo decidido.

 

II-I-El caso y la fuente del agravio. El reglamento auto aplicativo y sus implicancias.

Omite injustificadamente la alzada, todo examen acerca de la naturaleza jurídica de la actuación estatal cuestionada, quedándose solo con el alcance general que la misma reviste, y nada más, pero sin hacerse cargo de cómo impactan sus previsiones en la esfera vital de intereses del actor y cómo se configura la existencia del caso, causa o controversia.

Se pasa por alto, que la normativa impugnada se trata del denominado reglamento auto aplicativo o de aplicación directa, cuyos contenidos deben ser cumplidos directamente sin necesidad de la existencia de un acto emitido como consecuencia del mismo, y que, tal como desde antiguo viene reconociendo la doctrina y la jurisprudencia, es una categoría que se aparta del modelo clásico donde la afectación a los particulares se entendía que se producía únicamente a través de actos concretos dictados en su aplicación. Hoy vemos que esto no es únicamente así.

En otras palabras, nos encontramos ante una disposición de carácter general, que debe ser cumplida, en principio por sus destinatarios -no descartándose que a veces, indirectamente puede afectar incluso a terceros ajenos al radio de acción originario-, en forma y de manera directa, sin necesidad de un previo acto de requerimiento o sujeción individual.

En el supuesto comentado, está claro entonces que para la existencia del caso no era imprescindible la denegatoria a dar curso y/o prosecución del trámite o en su defecto, el rechazo al otorgamiento o renovación de la licencia de conducir fundado en la ausencia del certificado o constancia de libre deuda, sino que bastó que previamente se estableciera la necesidad de abastecer un recaudo previo para el inicio del trámite, que fue impuesto en la norma reglamentaria de la ley. La fuente del agravio, como es la imposición de la observancia inexcusable del mentado requisito, ya se encontraba en la reglamentación, y que, para ser exigido, no necesitó de ningún acto individual de aplicación.

El obstáculo o impedimento, que mientras no sea removido se transformará en una fuente de antijuridicidad constante, persistente, no nace ni aparece con el acto individual denegatorio o la conducta actuada -cualquiera fuere su exteriorización- de la autoridad municipal de aplicación, sino con anterioridad.

La actuación individual, en todo caso replicará y reafirmará el agravio preexistente, que ya estaba contenido en la norma general, propagándolo con un grado de determinación actual -aunque no originaria- a una situación concreta, particular y puntual, que ya se encontraba afectada. Nada más que ello.

La obligación que fue resistida por el interesado, y que en definitiva obsta el trámite, reitero, la impuso la mismísima normativa de rango sub legal (Decreto 532/09, Anexo II, art. 10.3) que apartándose de lo expresamente establecido en el Código de Tránsito provincial (art. 8 de la ley 13.927 y sus modificatorias), reunió la condición suficiente para provocar la lesión o afectación de los derechos de quien pretendió obtener o renovar la licencia de conducir.

De lo expuesto, se deriva que era absolutamente irrelevante que el interesado acreditara que inició el trámite ante la autoridad municipal o que lo intentó hacer y no pudo porque esta última le requirió el certificado de libre deuda o documentación que probara no tener pendiente de pago sanciones por infracciones de tránsito, o que la petición le fue denegada por tal motivo[6], pues en todo caso, bastaba con demostrar que objetivamente se encontró dentro del universo de sujetos destinatarios de la norma de alcance general y nada más.

En tal sentido, con solo poseer domicilio real dentro del partido de la autoridad de aplicación y encontrarse dentro de los límites etarios, reunió legitimación suficiente para considerar afectados o lesionados sus derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico, y en tal situación, impugnar directamente el reglamento sin necesitar un acto de aplicación.

Más allá de alguna imperfección en como quedó confeccionada la decisión de la instancia de grado, al establecer el contenido de condena, que puso en un pie de igualdad a la Municipalidad de Florencia Varela y la Provincia de Buenos Aires, cuando el rol de ambas en la configuración de la contienda es disímil, la alzada erró en no advertirlo y en su consecuencia, tomar un rumbo muy distinto al que finalmente siguió.

Debió diferenciar y aclarar adecuadamente, el alcance de la sentencia en su contenido de condena, en atención al grado de participación establecido en función de quienes son los titulares de la relación jurídica sustancial en su aspecto activo y pasivo, con aquella intervención concurrente de sujetos que actúan con carácter complementario y periférico, aunque su participación resulte imprescindible en la cadena del trámite administrativo, materializando la conducta debida. Expresado en otras palabras, una cosa es contra quien procede sustancialmente la pretensión y otra muy diferente, quien está a cargo de su cumplimiento material, situaciones que no necesariamente siempre se reúnen en cabeza del mismo sujeto, tal como aquí sucede.

Como resultado de lo expuesto, no quedan dudas que la Cámara de Apelación, en el limitado ámbito cognoscitivo que poseía, abierto por la apelación del municipio recurrente -que en su gran parte estaba neutralizado por la firmeza de la declaración de inconstitucionalidad en relación al sujeto emisor demandado, que consintió la sentencia de primera instancia-, tenía que precisar quien era el sujeto condenado  y en su caso, excluir al municipio demandado de tal condición -en la medida que solo es una autoridad de aplicación-, y por lo tanto, liberándolo de la imposición de las costas. Hasta ahí, llegaba la habilitación para asumir la competencia revocatoria, pero de ninguna manera, para fallar como finalmente lo hizo. La declaración de inconstitucionalidad parcial del decreto reglamentario enjuiciado, que, como producto de un obrar en función administrativa del sujeto que posee la atribución constitucional para su emisión -léase la Provincia de Buenos Aires a través del Poder Ejecutivo-, había recaído en autoridad de cosa juzgada y por esta sencilla razón, nunca podía ser objeto de modificación.

 

II-II-El amparo y el control de constitucionalidad. El caso de los reglamentos.

 Según refiere el tribunal, la única modalidad posible de requerir la declaración de inconstitucionalidad en el marco del amparo, es a través de un planteo indirecto, afirmación que presupone la existencia de una norma que viola la Constitución y da fundamento a una actuación individual derivada de la misma en tanto esta última trasunte una aplicación concreta a una situación determinada. En apoyo de tal argumentación, invoca dos razones de orden normativo: a) con cita de los arts. 20.2 CPBA, 3 y ccdtes., ley 13.928, sostiene que se requiere expresamente que la impugnación constitucional de una norma sea planteada sobre la base de un acto aplicativo que -por acción u omisión- afecte los derechos del amparista; b) conforme el art. art. 2.3, ley 13.928, la admisibilidad de esta vía adjetiva expedita se encuentra restringida para el cuestionamiento constitucional directo de una norma de alcance general.

La primera y principal objeción a esta línea de razonamiento, reside en el acotado marco normativo al que reduce la regulación del amparo, tratándolo como una cuestión de subsunción en el plano estrictamente local, soslayando su fundamento convencional y su anclaje en la Constitución Nacional y particularmente cuando frente a la diversidad de contenidos regulatorios, viola y desconoce el principio de jerarquía normativa no solo inaplicando contenidos de la juridicidad superior, sino además sin dar ningún tipo de justificación o motivación sobre este proceder.

Reitero, a la hora de resolver la procedencia de la vía del amparo, el análisis normativo del instituto no debe limitarse únicamente a la consideración y aplicación del derecho público provincial, sino, además, a las previsiones que se encuentran incluidas en los distintos peldaños del ordenamiento jurídico que delimitan y condicionan el desagregado sustancial que ha sido fijado por vía de su reglamentación legal.

Si al amparo se lo reconoce como una garantía[7], su regulación por las autoridades provinciales en todo lo relativo a su alcance y contenido, sin posibilidades de excepción alguna, deben indefectiblemente respetar las pautas que emanan de los arts. 1, 5, 31, 33, 43, 75 inc. 22 y ccdtes. de la Constitución Nacional, como aquellas auto impuestas que se encuentran previstas en los art. 1, 3, 11, 15, 20, 166 y ccdtes. de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, que, incardinadas en un mismo sentido, se orientan, en atención al respeto del principio de jerarquía normativa, a establecer contenidos tuitivos de mayor protección ubicados en el esquema prevalente de las fuentes del derecho.   

En tal sentido, adviértase que la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su art. 25, al prever lo relativo a la “Protección Judicial”, estableció que “toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales” (punto 1). Luego agregó que “los Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga el recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso” (punto 2).

Por su lado, la Constitución Nacional incorporando la reforma introducida en el año 1.994, en su art. 43 (parte pertinente), estableció que “toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidas por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva”.

Más allá de algunos matices, sobre los cuales no puede decirse que son intrascendentes o menores, el núcleo central de contemplar un carril procesal, una vía sencilla, breve, rápida, de pronta y expedita resolución que sin dilaciones haga mérito sobre la cuestión de fondo, tal como lo establece el Pacto de San José de Costa Rica, aparece incorporado en la propia Constitución Nacional, con un grado de amplificación que no se encontraba en la legislación preexistente. Además, para cerrar un viejo debate en el derecho público argentino, que fundado en la restricción impuesta por el art. 2 inciso d de la ley 19.986 y normas de similar contenido, establecían que “la acción de amparo no será admisible cuando (…) d) La determinación de la eventual invalidez del acto requiriese una mayor amplitud de debate o de prueba o la declaración de inconstitucionalidad de leyes, decretos u ordenanzas (…)”, expresamente se agregó que “el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva”.

El sentido que tuvo esta disposición, fue clausurar definitivamente los ciclos pendulares que se presentaban a nivel doctrinario y jurisprudencial sobre el punto, en atención a la disímil interpretación que se otorgaba al valladar normativo anteriormente referenciado, y que a partir del antecedente “Peralta, Luis Arcenio” -en la etapa inmediatamente previa a la reforma constitucional- comenzó a perfilarse el criterio que finalmente logró imponerse. La admisión del amparo como un ámbito adecuado para efectuar el control de constitucionalidad sobre normas de alcance general, era una realidad, y en tal sentido, actualmente el nuevo enunciado agregado por el constituyente de 1.994, lo receptó con carácter amplio, incluso para efectuar cuestionamientos en forma directa, como una variante plenamente válida.

Es absurdo pensar que sólo quiso contemplar como único supuesto de declaración de inconstitucionalidad, la modalidad del planteo indirecto, es decir, cuando exista un acto aplicativo que se funda en una norma inválida desde aquella perspectiva, y que esto no fuera posible hacerlo en otras hipótesis, como sucede con las normas generales -a mayor razón cuando éstas son autoaplicativas-, cualquiera fuere su naturaleza y donde resulta irrelevante, si se trata de una ley o un reglamento.

Basta con solo reparar, que cuando especifica los supuestos de procedencia, refiere sin realizar ningún tipo o clase de distinción en relación a su contenido o alcance, a “todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares”, lo cual, además, guarda exacta correspondencia con el enunciado que habilita el control de constitucionalidad por esta vía, cuando sin diferenciar, expresa “el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva” (conf. art. 43, párrafo primero de la CN). El acto lesivo, bien puede ser un reglamento cuando su contenido normativo por sí mismo, en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley.

Esta nueva fórmula, producto de la reforma del año 1.994 a nivel nacional, se buscó replicar en el derecho local, tal como da cuenta el debate y las resistencias existentes en la Convención Constituyente provincial, que al momento en que se sancionó el nuevo texto nacional, aún se encontraba en plena faena. Sin acuerdos sobre esta materia, por una situación que fue provocada principalmente por una propuesta un tanto mezquina de la bancada oficialista, luego de un cuarto intermedio con varias prórrogas, se vio forzada a ceder para logar un texto de consenso con el resto de las iniciativas de otros sectores.

Producto de esa negociación política, se desembocó en la aprobación de un texto final, que, identificado inicialmente como artículo 17, fue aprobado por unanimidad, y luego de un reordenamiento general, pasó a ser el actual artículo 20 de la Constitución Provincial. Sin embargo, es necesario advertir que algunas previsiones iniciales como los aditamentos incorporados en el devenir del trámite, contradicen el origen histórico de esta garantía que nació para proteger a los individuos contra las arbitrariedades del poder primero y luego contra actuaciones de otros particulares, y, además, se le asignó un contenido restrictivo que no está previsto -al menos del modo como fue formulado- en ninguno de los textos a nivel convencional y constitucional antes referidos.

Así, se observan las siguientes particularidades: se prevé la legitimación del Estado en sentido lato -lo que presupone admitirlo en todas sus variantes organizacionales-; solo procede cuando se lesione o amenace, en forma actual o inminente con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, el ejercicio de los derechos constitucionales individuales y colectivos; cualquier juez es competente para conocer y decidir; condiciona su viabilidad para cuando no pudieren utilizarse, por la naturaleza del caso, los remedios ordinarios sin daño grave o irreparable; no procederá contra leyes o contra actos jurisdiccionales emanados del Poder Judicial; difiere a la ley establecer un procedimiento breve y de pronta resolución para el ejercicio de esta garantía, sin perjuicio de la facultad del juez para acelerar su trámite, mediante formas más sencillas que se adapten a la naturaleza de la cuestión planteada; y finalmente dispone que en el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesivos.

Pero más allá de tales observaciones a las cuales de ninguna manera corresponde restarles importancia, debido a que muchas de sus previsiones expresan un evidente e innegable retroceso y sobre lo cual generalmente no se repara, lo que sí está absolutamente claro es, que, en lo relativo al amparo como ámbito donde puede efectuarse el control de constitucionalidad, se replicó, copió y reprodujo literalmente la misma fórmula, utilizándose en modo espejo, exactamente iguales palabras.

La solución dada en el ámbito nacional, es idéntica a la prevista a nivel local, con lo cual poco se comprende cómo ante idéntica previsión normativa de rango constitucional, pueden obtenerse respuestas diametralmente opuestas, porque en el orden federal lejos se está de requerir el acto aplicativo para que sea posible canalizar por el amparo el planteo de inconstitucionalidad de normas de alcance general, aun cuando dicho planteo se agote en sí mismo, como erróneamente se interpreta en el orden local. 

Esta mirada restrictiva, que empezó a trastocar y entorpecer la funcionalidad de esta garantía, encontró su primer estocada por medio de la Resolución SCBA N° 1358/06, al imponer el sorteo sin respetar la materia y neutralizando la opción que pudo haber expresado el actor al promover la demanda, y luego de casi quince (15) años de demora, por obra del legislador provincial, quien a través de la ley 13.928 y sus modificatorias, reglamentó la garantía del amparo, atrofiándola y restándole deliberadamente su rendimiento, estableciendo un marco normativo procedimental regresivo.

Entre los aspectos más objetables, se encuentra la unificación del régimen legal, que ahora implica someter al cumplimiento de recaudos de admisibilidad que no eran exigibles con carácter general, tal como sucede con el plazo de caducidad que sólo estuvo históricamente reservado ante el cuestionamiento de actos de la autoridad y no de particulares; la introducción de un supuesto de exclusión que no está previsto en la Constitución provincial, como es afirmar que el amparo “no será admisible cuando lo que se pretenda sea la mera declaración de inconstitucionalidad de normas de alcance general”; omite la mención entre los legitimados activos al Defensor del Pueblo; establece un régimen cautelar bifronte, de dudosa y dificultosa articulación,  que aparece contradicho por las propias normas que reglamentan esta garantía, en particular, la medida de no innovar; la enumeración escueta, incompleta e insuficiente de los supuestos de apelación que hoy generan que ciertas decisiones escapan al conocimiento de la alzada natural; la posibilidad de otorgar efecto suspensivo a la apelación; establecer la competencia universal en el grado y centralizarlo en la alzada en razón de la función y la naturaleza del derecho aplicable; no se excluye la exigencia de las cargas económicas para ingresar a la Suprema Corte por vía del recurso extraordinario local; limita la aplicación supletoria, a las normas del CPCC, entre otras cuestiones.  

En este contexto, entonces la pregunta inevitable es, ¿qué normas relativas a la garantía del amparo debe aplicar el juez local cuando debe resolver un caso? La respuesta, entendemos, no reviste demasiada complejidad. Ahora, ¿es tan difícil entender esto? Resulta incomprensible que, pese a que la solución se impone por su propio peso, aún se soslayan aquellos contenidos más tuitivos incluidos en normas de mayor jerarquía de nuestro ordenamiento jurídico, mientras que, por otro lado, se da rienda suelta a la aplicación e interpretación expansiva de aquellos dispositivos legales reglamentarios que han reducido a la mínima expresión el rendimiento de esta herramienta procesal.

En resumidas cuentas, la garantía del amparo, a nuestro entender, es una vía apta y disponible, para ejercer el control de constitucionalidad de reglamentos, en todo caso será cuestión que se demuestre que no se contaba con otro medio judicial idóneo, y en temas donde se agota en la mera declaración y la cuestión constitucional no reviste un carácter instrumental que como cuestión previa deba decidirse, será tarea del peticionante  acreditar el grado de inmediatez o concreción bastante en la configuración del agravio, pero no para descartar la vía a priori, porque sí o sí se exija acto individual aplicativo. 

El pregonado orden público de la competencia originaria de la Suprema Corte, fundada en las previsiones del art. 161 inciso 1 de la Constitución Provincial[8], luego de la reforma del año 1.994, exige una reinterpretación y relativización -fenómeno que ya existe, desde que el art. 684 del CPCC limita la intervención en razón del tiempo- en atención a que normas de igual rango normativo, como son los artículos 20 inciso 2 y 166, permiten tener una lectura diferente para superar el criterio formal, que solo pone el acento en el nomen iuris asignado, la cáscara, el envase o la etiqueta, y atender de modo principal a la naturaleza de la función actuada. Aun cando la impugnación del reglamento contenga el planteo de la cuestión constitucional, que se agota en sí misma, al resultar una expresión de la función administrativa, nada impide su planteo ante el fuero natural o incluso, cuando el modo de configuración del caso, tornen ineficaces los medios judiciales ordinarios, esta se canalice por la vía del amparo. 

En otras palabras, en cuanto a la vía utilizada en el caso anotado, tampoco existió ningún condicionante para escogerla. Sobre esto, es necesario desterrar una afirmación muy difundida, no por ello verdadera -y que sabemos, esconde otras intenciones-, que al correr de los años se ha sido instalando y se repite irreflexivamente, sin repararse demasiado en el verdadero origen y la intención del constituyente local, relativo a la supuesta prohibición de cuestionar normas generales, cualquiera fuere su naturaleza, cuando solo se pretende la declaración de su inconstitucionalidad.

Es decir, se da por bueno, que el legislador al reglamentar la garantía del amparo, pudo válidamente prever que “la acción de amparo no será admisible: (…) 3. Cuando lo que se pretenda sea la mera declaración de inconstitucionalidad de normas de alcance general” (art. 2 de la ley 13.928 y sus modificatorias).

Por nuestra parte, sostenemos que se incurrió evidentemente en un exceso, al desagregar contenidos sustanciales de esta garantía, o como mínimo se lo hizo con un notable déficit al regular de modo inadecuado y sin observar el rigor o precisión que se requiere en tal delicada cuestión, permitiendo por vía de interpretación una amplificación no querida y ni siquiera pensada por aproximación, pues referirse simplemente a normas de alcance general, por sí solo no habilita a incluir en tal enunciado, otras expresiones formales ajenas a la ley, pues reitero, esto no está así contemplado en la previsión constitucional y tampoco se difirió al legislador establecer o agregar otros supuestos de improcedencia distintos a los mencionados.

En tal sentido corresponde recordar que la letra expresa del art. 20 inciso 2 de la CPBA claramente refiere que el amparo “no procederá contra leyes o contra actos jurisdiccionales emanados del Poder Judicial”, y en lo que aquí nos interesa destacar, es claro que en ningún momento se hizo mención a una categoría amplia y genérica bajo el rótulo de “normas de alcance general”. Esta mención, sólo pertenece al legislador, quien, indebidamente incurriendo en un claro exceso regulatorio, de un modo impreciso y ambiguo, fue más allá de lo querido, pensado y diseñado por el propio constituyente.

Y esto queda corroborado con solo remitirse a la lectura del Diario de Sesiones donde se refleja el debate en el seno de la Convención y a los fundamentos de la ley 13.928 dados quince años después, donde se manifestó que “se ha juzgado oportuno mantener lo normado respecto de la improcedencia de la acción de amparo contra actos emanados del Poder Judicial y, a su vez, se amplía la restricción a ejercer el Amparo como mera declaración de inconstitucionalidad”.

Corresponde aquí detenerse, y señalar que, en realidad, tal imposibilidad a la que refiere el constituyente -y que no puede ser extendida por el legislador-, está referida únicamente a las leyes[9], cuando estas se impugnan en forma directa, de modo preventivo y encierran una cuestión constitucional local directa, supuesto en el cual debe acudirse a la competencia originaria del superior tribunal local a través de la acción originaria de inconstitucionalidad.

 

II-III-Sobre los requisitos de admisibilidad. El plazo frente al agravio de carácter continuado. 

El escollo del plazo de caducidad, que, si bien fue un aspecto no debatido ni controvertido -pero es útil adelantar nuestra opinión, ante supuestos futuros-, quedó superado por la circunstancia del carácter permanente del agravio, y en un escenario que lleve la exigencia de este recaudo al extremo, sería la única circunstancia que podría razonablemente justificar el acto individual aplicativo para reeditar la discusión impugnando indirectamente la norma reglamentaria.

La perdurabilidad del agravio, lo reviste de actualidad y en el peor de los casos, lo tornará en inminente, aunque condicionado a un hecho futuro cierto, a quien de algún modo esté en condiciones de exteriorizar voluntad de requerir el otorgamiento o la renovación de la licencia de conducir, o demuestre en tal sentido, que objetivamente se encuentra en el supuesto fáctico que desemboca en la necesidad de obtener la misma. A igual solución debe arribarse cuando estas circunstancias, surjan de cualquier otro comportamiento indubitable llevado adelante por el actor, que no necesariamente se reduce a la petición previa en sede administrativa. La promoción de la demanda por parte del Sr. Vázquez, cuestionando la validez constitucional del recaudo sobre el requerido libre deuda, acompañando al escrito de demanda la licencia de conducir vencida con fecha 04/03/2025 y la copia de una boleta de infracción de tránsito a su nombre, cometida el 04/04/2021 en la localidad de Almirante Brown, reafirma y es una evidente demostración de todo lo que estamos señalando.  

En todas estas hipótesis, que en términos generales intentan abarcar la numerosa e imprevisible casuística que la dinámica de la realidad social puede presentar, y que se traducen en las múltiples posibilidades de concreción material del agravio, en el ahora o en el futuro donde su contorno se advierte por anticipado con un grado de concreción bastante, nos dan la pauta que de manera alguna existió plazo en curso, mucho menos, que el mismo pudo consumarse.

 

II-IV-Una solución posible que fue omitida.

Aún se está muy lejos de admitir el efecto expansivo de la cosa juzgada en materia de invalidación de reglamentos, y es uno de los grandes capítulos que tiene pendiente una necesaria modificación del régimen procesal en esta materia. Nadie debería dudar sobre la utilidad que ello tendría, en aquellos supuestos -como el que nos convoca- donde el conflicto se reduce y queda delimitado por una típica cuestión de puro derecho, en la medida que el agravio constitucional objeto de pronunciamiento, tan solo se limita a verificar la correlación entre la ley y su reglamentación, y en qué medida tal actuación excede los límites constitucionales relativos al ejercicio de dicha atribución.

Esto, independientemente de las particularidades y circunstancias que conforman, en cada situación concreta, la plataforma fáctica en la cual se genera y desarrolla el conflicto.  

Sin embargo, existe un importante antecedente de la Suprema Corte provincial muy conocido en el ámbito tribunalicio, que, sin llegar a admitir la declaración de inconstitucionalidad con alcance general en materia reglamentaria cuando se demandó a título individual, contempló una solución razonable[10], que bien pudo utilizarse por parte de la Sala II para desactivar y neutralizar el creciente volumen del litigio que existe en el grado sobre esta temática y que les empezó a llegar a su sede.

Una variante idónea y posible, era incluir de modo adicional y como contenido de condena, una especie de mandato positivo, donde abandonando el carácter exhortativo que muchas veces se incluyen en las sentencias guardando no invadir el ámbito privativo de competencia de las otras esferas de poder -al cual las autoridades destinatarias poca trascendencia le adjudican-, estableciendo directamente al Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires, un plazo prudencial para modificar la mentada reglamentación, e incluso, enviando el mensaje a las instancia de grado sobre la posibilidad de integrar desde el inicio del proceso, al Defensor del Pueblo, dándole participación a los efectos de asignar efectos expansivos a lo decidido.

Esto sin dejar de advertir, que tales posibilidades de actuación, también deberían analizarse por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, ámbito al cual actualmente se está redireccionando la radicación de importantes cantidades de estos pleitos, y en los cuales, se vienen otorgando numerosas medidas cautelares[11], evitando la aplicación del recaudo reglamentario cuestionado. Esperamos que no se desaproveche esta oportunidad, para poner un coto a la proliferación descontrolada de la litigiosidad, obligando a que se corrija el exceso reglamentario replicador de la ilegalidad.     

 

III-La distorsión e incomprensión de la figura del amparo.

No es este el espacio apropiado para entrar en el desarrollo y los detalles de aquellos aspectos de la regulación del amparo que han sido sistemáticamente ignorados, en algunos casos deliberadamente y en su gran mayoría, por un cierto desinterés por la indagación, que es puesto de manifiesto con la cita de modo irreflexivo de la opinión de cierta doctrina -que sin conocer la problemática bonaerense tierra adentro, ha efectuado sin la profundidad requerida, el análisis de las fuentes- y fallos jurisprudenciales propagadores de falsas verdades, que, con diferentes capas, van construyendo una línea discursiva basada en un relato alejado de la realidad de lo acontecido con este instituto, tal por ejemplo, al no reparar ni hacerse cargo -circunstancia por ahora no sucedida- de los enormes retrocesos que significó la ley 13.928 y sus modificaciones posteriores, que perforaron el piso de protección mínimo preexistente, pese a que el mismo en muchos de sus aspectos, fue constitucionalizado.  

Sin perjuicio de las restricciones señaladas, a modo de advertencia, resaltamos algunos puntos que deben tenerse en cuenta: en el amparo, un altísimo porcentaje, que supera al noventa y cinco por ciento de los supuestos, las cuestiones que se introducen por este andarivel, involucran supuestos donde está comprometido el ejercicio de la función administrativa en cualesquiera de sus manifestaciones; por lo tanto, función administrativa como expresión del ejercicio del poder y el amparo como vía para viabilizar su control judicial, guardan una relación inescindible[12]; pese a lo señalado, y que a ambas cuestiones se les otorgó rango constitucional (arts. 20.2 y 166), en el marco de la Convención Constituyente del año 1.994, fueron tratados en compartimientos estancos, sin mantener ninguna clase de vinculación o relación, lo que representó en nuestra opinión, un gravísimo error.

A ello se suma, que el sistema de enjuiciamiento de los actos de la autoridad                       -comprendiendo a cualesquiera de sus expresiones, incluso la omisión- que abarca a los sujetos sustitutos delegados en el ejercicio de prerrogativas propias del poder público, cuenta con un abanico o gama de posibilidades de actuación bastante amplia, que, dispersa y por su falta de sistematización y correlación, muchas veces entran en franca contradicción, generando posiciones  encontradas y provocando la fijación de criterios maleables, imprevisibles, que son utilizados en un sentido o el otro, según convenga. Es lo que sucede con la acción originaria de inconstitucionalidad y la tensión permanente que se suscita con las otras vías como es el proceso administrativo con las alternativas que por su variedad de pretensiones posee, y en particular, cuando debe abastecerse en el amparo, un requisito negativo de admisibilidad, como la inexistencia de otro medio judicial más idóneo.

Completa la lista, la incomprensión del carácter facultativo u obligatorio de las vías procesales y la incidencia que ha tenido el cambio del eje rector sobre el cual gira y se abastece la idea del control judicial, que pone el foco en la naturaleza de la función actuada -que comprende a la omisión-, prescindiendo de la condición del sujeto emisor, la naturaleza del derecho aplicable a la cuestión de fondo o la denominación que se asigne a la expresión formal cuestionada, incidiendo de manera directa en el estado de cosas preexistente a la reforma constitucional y sobre lo cual aún, pese a que transcurrieron más de treinta años, no se ha efectuado un examen a fondo de la cuestión y es alarmante que entre los cultores del derecho público local, el tema no haya despertado demasiado interés.

Intercalar la regulación de los procesos constitucionales con las normas procesales generales, y establecer mecanismos de integración entre los mismos sin guardar cierto orden o correspondencia, y sin comprender además que el diseño del rito en el cual se canalizan asuntos de distinta naturaleza y prelación -en función del grado de tutela que el ordenamiento otorga a los derechos en juego- y que por ello se rigen por normas y principios que exceden la regulación ordinaria, genera incoherencias y numerosas inconsistencias.

Todavía nos debemos una discusión real, profunda y sensata, sobre cuáles fueron las intenciones al establecerse la posibilidad de acudir a cualquier juez en el amparo; hasta dónde llegan las atribuciones del legislador o de la Suprema Corte para diseñar un esquema de competencia universal en el grado y luego centralizada en la alzada según la materia; cuál es la naturaleza jurídica de las Ordenanzas y en función de ello, el carril procesal del amparo para impugnarlas; el carácter facultativo u obligatorio de la impugnación directa de los reglamentos, distinguiendo con nitidez aquellos que expresan el ejercicio de la función administrativa de los restantes que de modo solapado o a veces abiertamente y sin disimulos, exteriorizan el ejercicio de la función legislativa, aun cuando la materia de agravio solo se limite a resolver una cuestión constitucional local directa y en esta parcela, los alcances del denominado orden público de la competencia originaria de la Suprema Corte provincial; el planteo de las cuestiones constitucionales, clase, variedad, supuestos, en el marco del proceso contencioso administrativo; el deslinde de la acción originaria de inconstitucionalidad local, frente al amparo y el proceso administrativo, la legitimación para impugnar y los alcances y efectos de la cosa juzgada en la invalidación de normas generales infra legales; los confines del control de constitucionalidad difuso y el rol del fuero contencioso administrativo; el rendimiento de la pretensión declarativa de certeza, que conlleve la resolución de cuestiones constitucionales locales; cuáles son los límites sustanciales del legislador para reglamentar el amparo; hasta dónde puede llegar el ejercicio de las facultades de superintendencia de la Suprema Corte para entrometerse en quién es el juez competente en el amparo; cuál es el campo natural de la denominada vía de hecho -supuesto que era objeto clásico del amparo- y el carácter obligatorio o facultativo de los andariveles procesales para canalizar su enjuiciamiento, etc..   

 

IV-Conclusiones.

En definitiva, un debut para nada auspicioso que, inevitablemente, siembra dudas y plantea el inquietante interrogante acerca de si existe una adecuada estimación del panorama de dificultades que se atraviesan y si será posible torcer un rumbo de una nave a la deriva, que hace tiempo enfiló su destino hacia aguas profundas y tormentosas[13]. Suena apocalíptico, y no lo negamos, pero las advertencias realizadas en el pasado reciente[14], nos dan el crédito suficiente para llamar una vez más la atención sobre todo lo que está sucediendo, de lo cual y hasta el presente, nadie quiere tomar el debido registro.

Se necesitan señales claras y demostrativas de que es posible gestionar el volumen, a pesar que se carga con el lastre generado por la reasignación de aproximadamente más de diez mil (10.000) causas pertenecientes a la Sala I  -estimación de carácter extraoficial, pues sobre el relevamiento del estado de situación de las causas en trámite, que mandó a realizar la Suprema Corte[15], hasta lo que conocemos, aún no se han dado a publicidad los datos que arrojó el mismo-, que en los despachos colindantes dormían el sueño eterno de los justos, y evitar que en el corto plazo también se acumulen y comiencen las grandes demoras, tal como se empieza a vislumbrar que acontecerá con los amparos por mora, cuyo ritmo de inicio en primera instancia no cesa, empujado por el abuso de la representación fiscal de apelar toda clase de resolución, que, coadyuvada por la laxitud de criterio en el carácter apelable de una multiplicidad de supuestos que por ley no lo son, irremediablemente comenzarán a engrosar la lista de espera de a cientos para pasar en el corto plazo a unos cuantos miles.

Los cursos de acción imperantes, están quedando demasiado alejados del contexto y la dinámica cotidiana de los conflictos, que como es de público y notorio, vienen en franco crecimiento.

Insisto, es justamente en el caso repetitivo donde hay que agudizar el ingenio, estar abiertos a nuevas ideas, tener una mirada más contemplativa o generalizadora con anclaje en la realidad, y menos recostada en aspectos formales, donde resulta imprescindible adoptar criterios funcionales que sirvan para sentenciar la mayor cantidad de expedientes posibles en el menor tiempo razonable aplicable, haciendo uso de las ventajas de la economía de escala, y que verdaderamente permitan resolver problemas y no esconderlos debajo de la alfombra. Incluso, expandiendo los alcances de la cosa juzgada o en su consecuencia logrando igual efecto siguiendo caminos alternativos. 

En términos coloquiales, hay que cesar en la utilización de fórmulas que fracasaron, y abandonar la comodidad de ponerle la plancha aniquiladora de derechos a todo. Nunca es tarde para empezar a moldear un poco mejor esa figura que a veces se desdibuja, llamada justicia. Los abogados de a pie, que estamos en la trinchera desde el minuto cero, nuevamente comenzamos a observar la secuencia de una película recientemente vista, que, si no empieza a tomar un camino diferente, irremediablemente, tendrá un final conocido. ♦

https://www.palabrasdelderecho.com.ar/articulo/6825/El-amparo-y-la-impugnacion-de-reglamentos.-Licencia-de-conducir,-libre-deuda-y-algunos-interrogantes-