- jueves 04 de diciembre del 2025
Reflexiones de Miguel H.E. Oroz sobre el caso "Ledesma" de la Suprema Corte bonaerense y su proyección sobre los reclamos del tres por ciento
Por Miguel H. E. Oroz[1]
1. Motivan estas breves reflexiones, el reciente pronunciamiento de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, emitida en la causa A-78.420, del 11/09/2025, "Ledesma, Martín Carmelo c/ Ministerio de Justicia y Otro/a s/ Pretensión Anulatoria. Recurso Extraordinario de Inaplicabilidad de Ley", y que ha trascendido simplemente, porque se anunció con bombos y platillos, que el tribunal finalmente cambió su doctrina en lo relativo al plazo de prescripción en materia de diferencias salariales en el marco de la relación de empleo público, cuando en realidad esta variación de criterio, trae consigo intenciones que, si bien y como es lógico esperar, no están expresadas abiertamente, pero a quienes vienen siguiendo la evolución del tema, no debería escapar de su consideración. Como lo afirma el dicho popular, el asunto huele a “gato encerrado”, y a lo lejos se puede divisar lo que se traen entre manos.
2. Ignoramos porqué razones o motivos hasta lo que conocemos, no se han escuchado voces críticas, que se alcen contra el referenciado pronunciamiento y lo que ello ha desencadenado, debido a que las consecuencias a futuro, no son para nada alentadoras. El silencio generalizado, provoca demasiado ruido, a lo cual se suma la actitud un tanto precipitada de varios órganos jurisdiccionales de las instancias de grado que, sin reparar demasiado en las particularidades de lo resuelto, lisa y llanamente ya comenzaron a aplicar la mentada doctrina legal –sí es que puede entenderse que hay una nueva-, contribuyendo a crear una confusión innecesaria.
3. Con la finalidad de no dejar pasar la ocasión, en las líneas que siguen, se verterán algunas reflexiones, para no callar ante lo que consideramos una solución que no solo involuciona y atrasa, sino, además, injustificadamente inaplica contenidos de la legalidad superior que, bajo ninguna circunstancia, pudieron ser soslayados en el análisis de la cuestión y que, en la entrelínea del fallo, se deja entrever que, en definitiva, sobre esta materia todavía queda mucha tela para cortar.
4. Es objetable el razonamiento lineal, por el cual, ante una supuesta carencia de regulación normativa específica en el derecho administrativo, se ignora el mecanismo de integración que prevé la Constitución local y se acude en la búsqueda de una solución en las previsiones del derecho civil, desconociendo de este modo como debe operar el sistema de fuentes normativas que establece nuestro marco normativo local (arts. 39 y 171 de la CPBA). La prescindencia del mismo, exigía que se exteriorizada al menos, alguna clase de fundamentación, cuando, además, ello excede la discusión sobre si la regulación de la prescripción es una materia de reserva o está delegada al legislador del derecho común.
5. Quizá, lo que aquí por el momento no se está viendo es que, en realidad, la Suprema Corte ya dejó la puerta abierta para dar el paso siguiente, y posiblemente al fallar la causa “Casolati”[2] -pionera en la materia y que abrió el camino para los planteos masivos posteriores- o alguna otra de igual tenor, extrapolar dicha solución, efectuando algún aditamento para dar precisión al alcance de su nueva doctrina legal, y así licuar significativamente los montos de condena que vienen siendo impuestos por las instancias de grado y confirmados por las alzadas regionales, y desactivar una bomba de tiempo que se empezó a gestar con miles de demandas -conocidas en el ámbito tribunalicio como el reclamo del tres por ciento- que se iniciaron primero por agentes o empleados públicos activos y luego, por los pasivos de todos los ámbitos funcionales del Estado provincial, a lo largo y a lo ancho del territorio bonaerense y que actualmente, es el caudal de juicios que ha desestabilizado a la Fiscalía de Estado en la atención de la cartera litigiosa, por su crecimiento exponencial, convirtiéndose por otra parte, en una clara amenaza a las finanzas públicas[3].
6. El tablero de ajedrez, nos muestra que, en un intercambio de piezas inicial, se sacrifica al peón, pero en el fondo, la jugada que se anticipa es otra, se está apuntando a la dama y el rey. Se utiliza el caso chico, para ir por el pez más grande. Al fin de cuentas, el reclamo del agente Ledesma, que tan solo se redujo a cuatro meses de salarios mal liquidados, y donde la sentencia de primera instancia luego confirmada por la alzada, solo se limitó a anular las decisiones administrativas y obligar a que se trate nuevamente el reclamo que había sido rechazado con el solo argumento de que estaba prescripto, al presente carecía de contenido patrimonial determinado y en la mejor de las hipótesis, la fijación de lo debido, arrojaría una suma poco significativa.
7. Esta causa judicial, fue evidentemente elegida para ir preparando el terreno y en un movimiento que no está tan lejos de suceder, dar un corte final al tema de fondo, y especialmente mientras todo esto empiece a suceder, neutralizar en lo inmediato el goteo mensual provocado por las numerosas medidas cautelares que todavía siguen vigentes y que obligan a liquidar significativas sumas de dinero, al dejarlas huérfanas de sustento por el vaciamiento del recaudo relativo a la verosimilitud en el derecho, cerrando de ese modo el círculo, debido a que las revocaciones que se empezaron a suceder, apuntaban sólo a la ausencia de peligro en la demora.
8. Pero insisto, si bien es lo que se avizora como un dato innegable de la realidad, dicho escenario aún está en vías de concreción y resulta prematuro y precipitado -como ya se advierte en las instancias de grado-, empezar a extraer conclusiones del antecedente “Ledesma” para declarar la prescripción, dando prevalencia al plazo especial con desplazamiento del genérico o residual, y además, sin establecerse si en rigor se está ante un verdadero supuesto de “atraso”, traducido en “un incumplimiento o infracción a un deber de pago que debe llevarse a cabo a plazos y en forma periódica”, lo que explicado en otros términos, significa que “no es lo mismo poseer el derecho indubitado y que esté siendo incumplido por la administración a que el mismo requiera previamente el reconocimiento judicial removiendo el obstáculo normativo que lo denegaba”.
9. Es indefectible que, si se entra en dicho radio de acción, de acuerdo a la pauta establecida por el máximo tribunal provincial, un plazo de diez (10) años se reducirá sustancialmente a uno menor, de cinco (5) o dos (2) años, dependiendo si el supuesto fáctico queda comprendido dentro de la vigencia del derogado Código Velezano o el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación. En cambio, podrá resultar uno distinto, aunque en ningún supuesto excediendo los cinco (5) años, si encontrándose en curso -incluso cuando el mismo haya sido interrumpido o suspendido- quedó alcanzado por la previsión del art. 2.537 del CCyCN, particularmente para los casos donde el tiempo corrido al 01/08/2015 superaba a ese entonces, los dos (2) años.
10. Una lectura de lo que fue aconteciendo con el litigio en esta materia, no debe ignorar -para entender la dimensión del problema que drásticamente se busca solucionar aplicando cirugía mayor, aunque no se lo admita abiertamente-, es que los escasos juicios que existían reclamando el reconocimiento y liquidación del tres por ciento, se incrementaron significativamente en toda la provincia y particularmente en el ámbito del Departamento Judicial de La Plata, con un grado de aceleración inusitada, entre lo que va desde finales del año 2022 hasta finales del año 2024, descendiendo aunque sin cesar, en todo lo que va del presente 2025. En tal sentido, la sentencia de la alzada emitida en fecha 17/08/2017 confirmando la decisión del juez de grado emitida en “Casolati” y el otorgamiento de medidas cautelares favorables a principios del año 2023 por la primera instancia, fueron la plataforma de lanzamiento de la nueva andanada de demandas que se promovieron por cientos de miles.
11. Por otra parte, y teniendo en cuenta la posición denegatoria sentada, y con apoyo en la dispensa del tránsito previo en sede administrativa por “mediar una clara conducta de la demandada que haga presumir la ineficacia cierta de acudir a una vía administrativa de impugnación o cuando, en atención a particulares circunstancias del caso, exigirla resultare para el interesado una carga excesiva o inútil” (conf. art. 14 inciso 1 sub inciso b primera parte del CPA -Ley 12.008 y sus modificatorias-) y coadyuvado por la flexibilización jurisprudencial que, con buen criterio, comenzó a permitir la articulación con carácter principal de la pretensión de reconocimiento o restablecimiento de derechos para este clase de supuestos, los planteos se promovieron sin escala y ante la propia jurisdicción, convirtiéndose en un supuesto de demandabilidad directa.
12. Siendo esto así, el único acto con entidad suficiente para enervar el corrimiento de los plazos de prescripción -sí es que se sostuviere que existe alguno que resulte aplicable, ya sea de dos (2) o cinco (5) años- será la promoción de la respectiva demanda, que además habrá que determinar contra quien fue enderezada, lo cual dependerá si a ese momento se reunía la condición de agente activo o pasivo o si revistiendo una situación de revista inicial, por el mero transcurso del tiempo, ella mutó.
13. A estarse a lo referenciado precedentemente, no es muy difícil pronosticar que pasará con el grueso de los reclamos actualmente en trámite, porque aún en el mejor de los supuestos, de aplicarse el plazo residual o genérico, por caer bajo la vigencia de la nueva legislación civil y comercial, dirán que se encontraron en una enorme mayoría prescriptos, por no decir todos. No existirá posibilidad alguna del cobro de sumas de dinero por diferencias salariales retroactivas no liquidadas.
14. Ahora, entendemos que este apresuramiento en invocar el caso “Ledesma” para cerrar el grifo y desinflar los reclamos por el tres por ciento, está soslayando un aspecto central del problema, debido a que no se está comprendiendo adecuadamente cómo fue que se configuró la contienda y de qué modo la cuestión de fondo es resuelta en el mecanismo lógico y el orden secuencial que se debe seguir cuando se construye y se toma la decisión, momento en el cual el Juez falla el asunto, aun cuando pueda encontrarse algún grado de defecto o imperfección en la postulación de la pretensión, falencia que de existir, no altera el camino que dicha faena, necesariamente, debe transitar.
15. Repárese que, la cuestión litigiosa se suscitó por la aparición de un conjunto de normas que, concatenadas en el tiempo, entre los años 1995 y 2005 inclusive, disminuyeron, suprimieron y luego reestablecieron parcialmente, el porcentaje que, en concepto de bonificación por antigüedad, tenían los trabajadores estatales, derecho a percibir. Tal estado de cosas, se inició con la ley 11.739 -presupuesto para el año 1996- cuyo artículo 42 estableció: “que el año 1996 no será computado para acreditar antigüedad a los efectos de las bonificaciones por tal concepto, para todo el personal de la Administración Pública Provincial, en el ámbito de todos sus poderes, cualquiera sea el régimen estatutario. En este aspecto, durante el lapso indicado quedan suspendidas todas las disposiciones legales que regulan el incremento del adicional por antigüedad”.
16. Seguidamente, la Ley 11.905 –presupuesto para el año 1997- dispuso: “fijase en hasta el uno por ciento (1%) el porcentaje a aplicar para acreditar la bonificación por antigüedad correspondiente al año que deba computarse en el Ejercicio 1997, para todo el Personal de la Administración Pública Provincial, en el ámbito de todos sus Poderes, cualquiera sea el régimen estatutario, incluido el comprendido en Convenios Colectivos de Trabajo, excepto el personal Docente dependiente de la Dirección General de Cultura y Educación y Magistrados del Poder Judicial. Con relación a lo dispuesto en el párrafo anterior, durante el lapso indicado, quedan suspendidas todas las disposiciones legales que regulen el incremento del adicional por antigüedad, por sobre el porcentaje precedentemente fijado” (art. 37).
17. Luego, lo establecido en esa norma se mantuvo con igual redacción en las legislaciones presupuestarias para los años subsiguientes, entre las cuáles se encuentran las Leyes 12.062 (presupuesto para el año 1998), 12.232 (presupuesto para el año 1999), 12.396 (presupuesto para el año 2000), 12.575 (presupuesto para el año 2001), 12.727 (declarativa del estado de emergencia administrativa, económica y financiera del Estado Provincial, del año 2001), 12.874 (presupuesto para el año 2002), 13.002 (presupuesto para el año 2003), 13.154 (presupuesto para el año 2004).
18. Fue en el año 2005, que a través de la Ley 13.354, se elevó tal bonificación al 2%, ordenando asimismo en su artículo 2° la reforma del artículo 25 b de la ley 10.430, fijando definitivamente la escala del concepto “Adicional por antigüedad” hasta 1995 en un 3%, desde 1997 y hasta 2004 en un 1% y a partir del año 2006, al 3%. Tales preceptos legales fueron reglamentados mediante el decreto 240/96, cuyo artículo 1° previó que “a los fines de lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 11.739, no quedan comprendidos los Magistrados y Funcionarios en el Decreto 4.201/95 del Poder Ejecutivo Provincial”, norma que, al determinar la escala salarial, enumera a los magistrados y funcionarios de distintos niveles.
19. Como rápidamente puede advertirse, toda la legislación precedentemente referenciada, implicó en los hechos, una perforación de un piso mínimo de protección del trabajador, provocando de este modo una reducción sustancial en un rubro que integra el salario, y que se encontraba incorporado al mismo con protección constitucional por integrar el derecho de propiedad, y por ello impedida su eliminación y/o modificación, en tanto ello no fuera realizado para mejorar la mentada retribución sobre una base que solo podía elevarse.
20. Si los hechos se presentaron de este modo, no hay dudas que la causa del agravio, se encontró desde siempre, en las leyes y reglamentos referenciados y no en lo actuado en su consecuencia. La ausencia de liquidación y pago, o la reducción de la mentada bonificación, para la autoridad de aplicación y ejecución, encontró un sustento suficiente -aunque no válido- en dicha legislación. Por lo tanto, no hay plazo que pudo encontrarse en curso, toda vez que el nacimiento de un eventual crédito como derivación del reconocimiento del derecho que se solicitó, quedó supeditado a una declaración de invalidez constitucional previa.
21. Hasta que esto no haya sucedido, no hay causa posible que habilite el devengamiento y posterior liquidación que permita exigir en su consecuencia el pago de sumas de dinero. El planteo prescriptivo que se viene haciendo por vía de excepción o al momento de contestar la demanda, luce precipitado e inoficioso. Está fuera de lugar, dirigido a un supuesto fáctico, donde aún no se ha dado causal alguna que permita que tal plazo empiece a correr y, por ende, que el mismo en su derrotero, pueda extinguir derecho alguno, ya que este último en su nacimiento, está supeditado inevitablemente a la previa declaración de inconstitucionalidad de la normativa que habilitó la suspensión, reducción y luego una eliminación del rubro en cuestión.
22. Para determinar si asiste o no derecho a cobrar el rubro antigüedad en los porcentajes reclamados, primero el Juez abordará el tratamiento de la petición de declaración de inconstitucionalidad. Ello significa que si la demandada durante un largo período, privó de su cobro, en base a una norma que, hasta ese entonces, gozó de presunción de legitimidad y se mantuvo en pie, mientras la misma no sea declarada contraria a derecho desde el punto de vista constitucional, no nacerá ningún derecho en cabeza de quien accionó, y, por ende, no correrá ningún plazo de prescripción hasta que su invalidación recaiga en autoridad de cosa juzgada.
23. Explicado en otras palabras, si aún no nació la obligación de pagar lo reclamado, pues ello está necesariamente supeditado a la remoción del andamiaje legal y reglamentario que estableció lo contrario –léase reducción, suspensión y eliminación del porcentaje por rubro antigüedad- y este aspecto el Juez recién lo abordó al resolver el planteo de fondo, bajo ninguna circunstancia pudo comenzar el cómputo de algún plazo de prescripción, máxime si tal decisión todavía no alcanzó la condición de cosa juzgada.
24. El hecho que exista una expectativa desfavorable para la demandada de una eventual declaración de inconstitucionalidad con efecto retroactivo y que ello remita a un momento que, a contar desde entonces y hasta la fecha, supere el plazo previsto para la prescripción, en modo alguno habilita a su planteo anticipado, ya que reitero, mientras no se cumpla tal condición –invalidación legal y reglamentaria firme y consentida de las normas que suprimieron, suspendieron o redujeron el concepto reclamado- no hay causa o motivo para reclamar la liquidación de lo debido y por lo tanto, ningún plazo pudo correr.
25. Finalmente, resulta importante reparar en que el contenido del voto preopinante[4], que cuenta con la adhesión del resto de los miembros del Tribunal -dos de ellos titulares[5], que cambiaron su criterio anterior y el restante[6] adoptando un posicionamiento circunstancial que nadie puede garantizar que se mantenga cuando otro magistrado del Tribunal de Casación Penal integre la Suprema Corte-, es la reproducción casi literal de lo expresado hace más de veinte años en minoría en otros antecedentes que, si bien poseen algunas aristas en común, no abrigan el mismo problema normativo, por lo que sus conclusiones no son aplicables a los juicios del tres por ciento, donde no hay “atrasos salariales”, sino la supresión o eliminación lisa y llana de un derecho, que está siendo judicialmente reestablecido.
26. Además, el caso, la causa o la controversia, no se suscitó de igual manera, lo cual es determinante a la hora de establecer si un posible cómputo de un plazo de prescripción -sí es que se sostiene, que la misma igualmente opera como un modo de extinción que puede válidamente irradiar sus efectos sobre un derecho al que la propia Constitución provincial, le asigna un carácter irrenunciable- pudo en algún momento tener inicio o en su defecto, reanudarse, variables que a nuestro entender, insistimos, son improcedentes, por encontrarse con el obstáculo fáctico y jurídico relativo a la ausencia de una declaración judicial firme y consentida, sobre la invalidez constitucional de las normas que desde 1995 hasta finales del 2005, disminuyeron, suprimieron y luego reestablecieron parcialmente, el porcentaje sobre la bonificación por antigüedad.[7]
27. No se nos escapa que, una manera de sortear todo esto, será declarando constitucionalmente válido todo el régimen legal y reglamentario cuestionado -como lo pregona la defensa estatal, encontrando alguna recepción en la Procuración General[8]-, solución que, por el momento, se revela como una empresa de dificultosa concreción, pues no está exenta de dificultades en su justificación[9]. En tal sentido, un pronunciamiento de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires que ponga blanco sobre negro, no debería demorarse mucho tiempo más y será, en definitiva, como ya ha sucedido en otras ocasiones, el Alto Tribunal Federal quien pondrá un punto definitivo a la controvertida cuestión
[1] Abogado por la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), donde es docente de grado y postgrado en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales; docente y ex Director de la Carrera de Especialización en Derecho Público Provincial y Municipal, dictada en el marco de las actividades de la Escuela de Abogados de la Administración Pública de la Provincia de Buenos Aires (E.D.A.B.A). Fue Secretario y Sub Director del Instituto de Derecho Administrativo del Colegio de Abogados de La Plata (C.A.L.P.); Miembro Fundador y Secretario General de la Asociación Bonaerense de Derecho Administrativo (A.B.D.A.); ex Presidente de la Asociación Bonaerense de Estudios Fiscales (A.B.E.F.); Miembro Fundador de la Asociación Ítalo Argentina de Profesores de Derecho Administrativo (AIAPDA); Presidente del Ateneo de Estudios de Derecho Público “Aristóbulo del Valle”; Director de la Revista DERECHO ADMINISTRATIVO, editada por la Asociación Bonaerense de Derecho Administrativo (A.B.D.A.); Director de la Colección Derecho Financiero y Tributario, ENFOQUES DE LA REALIDAD TRIBUTARIA, editada por Librería Editora Platense con el auspicio de la Asociación Bonaerense de Estudios Fiscales (A.B.E.F.); Director del Suplemento Derecho Administrativo y Tributario, elDial.com; Miembro de la Comisión creada por Decreto 661/17 del Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires, encargada de elaborar un anteproyecto sobre la modificación del Procedimiento Administrativo provincial y municipal. Conjuez del Tribunal Fiscal de Apelación de la Provincia de Buenos Aires. Asimismo, es autor, coautor de libros publicados en Argentina y el extranjero, Director y coordinador de varias obras jurídicas y ha publicado numerosos artículos en diferentes revistas jurídicas especializadas.
[2] SCBA, causa A-75.071, “Casolati, Juan Manuel y otros c/ Procuración General de la SCBA s/ Pretensión de restablecimiento o reconocimiento de derechos”, que, ingresado a fines del año 2.017, se encuentra con autos para resolver desde el mes de septiembre del año 2.019, es decir con seis (6) años de espera para ser fallado.
[3] Cualquier diferencia salarial, deberá calcularse a valores actuales, es decir, según salarios vigentes al momento del efectivo pago con sus respectivos intereses sobre la mora incurrida, y no sobre valores históricos. Ello con fundamento en los principios de primacía de la realidad, integridad e indemnidad (conf. art. 39 de la CPBA), el carácter alimentario del crédito reclamado y además en atención a lo resuelto por la Suprema Corte provincial en la causa B-60.558, del 06/11/2019, “González, Juan Carlos”. Por otro lado, el impacto en el sistema previsional, en un doble aspecto, integrando proporcionalmente la contribución por la bonificación no pagada o mal liquidada, y por el otro, por tener que reajustar los haberes, para que reflejen su correspondencia con lo que gana un agente en actividad.
[4] Correspondiente al Juez Soria.
[5] Jueces Kogan y Torres.
[6] Juez Kohan (Presidente del Tribunal de Casación Penal).
[7] Remitimos a lo expuesto en los puntos 8, 14, 20, 21, 22 y 23 respectivamente.
[8] Al tomar intervención en los recursos extraordinarios de inconstitucionalidad. Puede verse, entre muchos otros, causas A-75.071, del 27/05/2019 “Casolati, Juan Manuel y otros c/ Procuración General de la SCBA s/ Pretensión de restablecimiento o reconocimiento de derechos”; A-75.644; del 20/02/2020, “Gales, Roger D. y otros c/Procuración Gral. de la SCBA s/ Pretensión de restablecimiento o reconocimiento de derechos”; A-75.659, del 20/02/2020, “Valenti, Pablo H. y otros c/ Procuración Gral. de la SCBA s/ Pretensión de restablecimiento o reconocimiento de derechos”.
[9] Sobre la apreciación efectuada por la justicia, del contexto fáctico jurídico de la etapa donde nace y se desarrolla el conflicto, comparar diferentes lecturas, en Gordillo, Agustín A., “La sociedad civil versus el poder político”, nota al fallo de la SCJBA (Corte de Conjueces), “Flores”, LL, 2003-E-263; Oroz, Miguel H. E., La emergencia bonaerense y su inconstitucionalidad sobreviniente. JA, 2003-lll-1362 a 1378.
Datos de la causa:
Caratula: Ledesma, Martín Carmelo c/ Ministerio de Justicia y Otro/a s/ Pretensión Anulatoria. Recurso Extraordinario de Inaplicabilidad de Ley
Tribunal: Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires
Causa: A-78.420,
Fecha: 11/09/2025
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