- domingo 19 de enero del 2025
Una descripción sobre las novedades regulatorias en la materia.
Por Roque Nicolás Caputo (*)
Invitado en Palabras del Derecho
I. El decreto 1057/2024
La referida norma, publicada en el Boletín Oficial el pasado 29 de noviembre, tiene como objeto la reglamentación de artículos específicos de la ley 27.742, conocida como la Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos (ley “Bases”), relacionados a aspectos muy importantes de la industria de los hidrocarburos.
En los considerandos del decreto se argumenta que estas modificaciones buscan flexibilizar y modernizar el sector hidrocarburífero, promoviendo la exploración, explotación y exportación de petróleo y gas. Se subraya la intención de crear un clima de inversión favorable, con mayor seguridad jurídica y transparencia, reduciendo la discrecionalidad del Estado nacional y de las provincias en la concesión de permisos.
El decreto reglamenta los artículos 101 a 152, 153 a 158 y 163 de la ley Bases mediante tres anexos que contienen las normas específicas para cada grupo de artículos. El Anexo I reglamenta las modificaciones realizadas a la ley 17.319 (ley de Hidrocarburos), el Anexo II las modificaciones de la ley 24.076 (marco regulatorio de la industria del gas natural) y su decreto reglamentario, y el Anexo III reglamenta el artículo 163 de la ley Bases que busca obtener una legislación ambiental armonizada en la materia.
En la presente nota se analizará únicamente lo relativo a la exportación de hidrocarburos, dejando para un trabajo posterior aspectos importantes como la extensión de licencias, las definiciones en materia de transporte e infraestructura y la cuestión ambiental. A tal efecto, se analizará, en primer término, los cambios que trajo consigo la ley Bases y, posteriormente, la parte pertinente de los Anexos I y II del decreto.
II. Los cambios introducidos por la ley de Bases en materia de exportación de hidrocarburos
La ley 27.742 introdujo cambios significativos en la política nacional hidrocarburífera, y, alejándose del histórico paradigma del autoabastecimiento, adoptó una visión orientada al mercado internacional.
En ese sentido, la ley Bases derogó el artículo 1° de la ley 26.741 (ley de soberanía hidrocarburífera), que establecía el logro del autoabastecimiento como objetivo prioritario, y sustituyó los incisos d), g) y h) del artículo 3°, estableciendo como nuevos principios de la política hidrocarburífera: La maximización de las inversiones y de los recursos empleados para el logro del abastecimiento de hidrocarburos en el corto, mediano y largo plazo; La protección de los intereses de los consumidores relacionados con la calidad y disponibilidad de los derivados de hidrocarburos; La exportación de hidrocarburos para el mejoramiento de la balanza de pagos, garantizando la explotación racional de los recursos y la sustentabilidad de su explotación para el aprovechamiento de las generaciones futuras. A ello se suma el principio del nuevo artículo 3° de la ley de Hidrocarburos, sobre maximizar la renta obtenida de la explotación de los recursos y satisfacer las necesidades de hidrocarburos del país
El nuevo enfoque se aleja del paradigma del autoabastecimiento basado en el "saldo físico", donde solo se podía exportar si la producción excedía la demanda interna. En cambio, se adopta el concepto de saldo comercial, considerando el costo de producción, la estacionalidad de la demanda y los precios internacionales. El objetivo ya no es la "maximización de las inversiones para el logro del autoabastecimiento", sino "para el logro del abastecimiento de hidrocarburos". Esto implica un cambio de enfoque hacia la satisfacción del mercado interno a través de una combinación de producción nacional e importaciones, según la conveniencia económica en cada momento.[1]
Dentro de este nuevo paradigma, uno de los cambios más significativos fue la sustitución de los artículos 6° y 7° de la ley de Hidrocarburos. Las nuevas normas establecen, en primer término, que el Poder Ejecutivo no podrá intervenir o fijar los precios de comercialización en el mercado interno y, en segundo término, que el comercio internacional de hidrocarburos será libre. En esa línea, los permisionarios, concesionarios, refinadores y/o comercializadores podrán exportar hidrocarburos y/o sus derivados libremente, sujeto a la “no objeción” de la Secretaría de Energía.
Según la ley, la posible objeción de la Secretaría de Energía deberá considerar como requisito “los habituales vinculados al acceso de los recursos técnicamente probados”, y tendrá como plazo para ser formulada treinta (30) días de puesta en su conocimiento las exportaciones a practicar, debiendo estar fundada en motivos técnicos o económicos que hagan a la seguridad del suministro.
III. La reglamentación de la exportación de petróleo y sus derivados
La reglamentación establece como principio la libertad de exportación y la garantía de no interrupción si es que no existieron objeciones. Asimismo, crea un registro de exportaciones y enuncia las bases del procedimiento que dictará la Secretaría de Energía para la obtención de la “no objeción”.
Los interesados en exportar deberán notificar a la Secretaría de Energía y proporcionar información detallada sobre la operación, capacidad productiva, contratos de venta y requisitos del país de destino. Para exportaciones de más de un año, se deben acreditar las reservas y recursos prospectivos. La Secretaría de Energía puede objetar las exportaciones por falta de disponibilidad, información inexacta, prácticas anticompetitivas, variaciones significativas en los precios internos o falta de proporcionalidad en las proyecciones. También establece los estudios y análisis técnico-económicos que la Secretaría de Energía debe realizar para sustentar una objeción a la exportación de hidrocarburos.
En consonancia con la ley, la Secretaría de Energía cuenta con un plazo de treinta (30) días hábiles administrativos para formular objeciones totales o parciales a la exportación. Este plazo no se inicia hasta que la información y/o documentación proporcionada por el interesado esté completa. Si la información está incompleta, la Secretaría de Energía, dentro de los cinco (5) días hábiles administrativos posteriores a la recepción de la notificación de exportación, debe intimar al interesado a subsanar las deficiencias o realizar las aclaraciones correspondientes.
La objeción de la Secretaría de Energía debe estar fundamentada en las razones técnicas y/o económicas que afecten la seguridad del suministro. Se define la seguridad de suministro como la disponibilidad de hidrocarburos en volumen, calidad, y condiciones económicas razonables para el abastecimiento del mercado interno, considerando también fuentes y costos de importación de alternativas.
Para sustentar su objeción, la Secretaría de Energía debe realizar estudios y análisis técnico-económicos que abarquen diferentes aspectos del mercado de hidrocarburos. Estos estudios deben considerar las condiciones de funcionamiento del mercado, la infraestructura de producción, transporte y almacenamiento, las proyecciones de producción, demanda y desarrollo de infraestructura, el impacto en la recaudación fiscal, las posibilidades de importación de combustibles alternativos y la disponibilidad de recursos gasíferos.
Si el mercado interno necesita los volúmenes objetados, el exportador puede reemplazarlos a su costo mediante la adquisición/importación de hidrocarburos equivalentes o la renuncia total o parcial a la exportación durante el período de afectación. La Secretaría de Energía debe aprobar la alternativa de reemplazo seleccionada, basándose en estudios técnico-económicos y pudiendo solicitar una garantía para asegurar el suministro. El plazo para pronunciarse es de 15 días hábiles administrativos.
Si no hay objeciones en el plazo establecido, el interesado obtiene una "Constancia de Libre Exportación" para presentar ante la aduana. La constancia indica el plazo de inicio y finalización de la exportación, y la periodicidad de la obligación de acreditar recursos, si aplica. La constancia de exportación puede contemplar volúmenes excedentes diarios, sujetos a interrupción por la Secretaría de Energía y no contabilizados en el volumen total.
Incumplimientos graves pueden llevar a la caducidad de la autorización, obligando a una nueva notificación de exportación. Tras el plazo de objeciones, las exportaciones en firme no pueden revisarse, salvo circunstancias excepcionales que comprometan la seguridad del suministro (fuerza mayor, etc.).
Por su parte, la no objeción a la exportación de gas natural no implica la autorización para la construcción o conexión de gasoductos, lo cual requiere procedimientos específicos, y los acuerdos de exportación que impliquen nueva infraestructura requieren la intervención del Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS). Los derechos para efectuar la exportación y las constancias pueden cederse total o parcialmente a quienes cumplan con los requisitos de la reglamentación.
Por último, el decreto establece que la Secretaría de Energía debe adecuar la normativa existente, incluyendo resoluciones específicas sobre exportaciones, y determina un período de transición durante la emergencia energética, donde ésta deberá evaluar las exportaciones y tomará medidas para una transición gradual hacia la libre exportación.
IV. La exportación de gas natural licuado (GNL)
El Anexo II del decreto establece el marco de las regulaciones para la exportación e importación de Gas Natural Licuado (GNL)[2] y sobre las modificaciones a la ley 24.076. El Anexo busca promover la inversión en el sector del GNL y, al mismo tiempo, el abastecimiento interno de gas natural.
Para la exportación de GNL, la reglamentación incluye la necesidad de presentación de una notificación de exportación por parte del interesado. Esta notificación debe incluir información detallada sobre el proyecto, incluyendo las cantidades a exportar, la disponibilidad de recursos, la solvencia técnica y económica del interesado, y la consistencia técnica del proyecto.
El plazo mínimo para la acreditación de disponibilidad de gas para exportación es de cinco (5) años contados a partir de la acreditación. Esto significa que el interesado en exportar GNL debe demostrar que tiene la capacidad de producir y exportar las cantidades de gas comprometidas durante al menos cinco años.
La acreditación de disponibilidad debe estar sustentada en planes de inversión propios o en acuerdos con otros productores, y debe estar certificada por auditores externos. Es importante destacar que la Secretaría de Energía puede establecer plazos más extensos para la acreditación de disponibilidad en los casos en que la exportación involucre la ejecución de obras de infraestructura necesarias para dicha exportación.
Para permitir la exportación a largo plazo, previo un estudio profundo, la Secretaría de Energía emitirá una “Declaración de Disponibilidad de Recursos Gasíferos” en el largo plazo, considerando, entre otros aspectos, la demanda interna, la producción nacional y las proyecciones de exportación. El estudio debe renovarse cada cinco años. Esta declaración será un factor clave para la aprobación de las exportaciones de GNL.
Asimismo, la Secretaría de Energía puede objetar la exportación de GNL por razones técnicas o económicas, incluyendo la falta de disponibilidad de gas natural a nivel nacional, la falta de capacidad técnica o económica del exportador, la inexactitud de la información presentada, o la presencia de prácticas anticompetitivas.
Si la Secretaría de Energía no objeta la exportación dentro de 120 días hábiles, se emitirá una "Autorización de Libre Exportación de GNL" por un plazo de 30 años. Esta autorización garantiza la estabilidad de la exportación, protegiendo al exportador de modificaciones o derogaciones en los regímenes de exportación. La estabilidad se garantiza a partir de la puesta en marcha de la planta de licuefacción, ya sea en tierra o flotante, e incluye también cualquier ampliación o etapa sucesiva que se realice en la misma.
Durante estos 30 años, las exportaciones de GNL se consideran firmes en cuanto a las cantidades máximas totales y anuales, mensuales o diarias, según lo especificado en la “Autorización de Libre Exportación de GNL”. La “Autorización de Libre Exportación de GNL” finaliza automáticamente al vencimiento del plazo de autorización y la Secretaría de Energía puede revocar la autorización por incumplimiento de las obligaciones del exportador.
Al respecto, se establece que el exportador debe mantener la vigencia de las disponibilidades proyectadas de GNL, cumplir con los deberes de información establecidos por la Secretaría de Energía, e informar sobre cualquier modificación en la información que dio lugar a la autorización de exportación. La reglamentación también agrega que las instalaciones de transporte dedicadas exclusivamente a la exportación de GNL no estarán sujetas a las disposiciones del artículo 43 de la ley de Hidrocarburos.
Por último, se dispone que los derechos de exportación de GNL, así como la “Autorización de Libre Exportación”, pueden ser cedidos total o parcialmente a terceros que cumplan con los requisitos de la reglamentación.
V. Algunas conclusiones preliminares
Los cambios introducidos por la ley 27.742 y las reglamentaciones aquí analizadas, orientados hacia el mercado internacional y la maximización de la renta, avanzan hacía un paradigma de abundancia, pretendiendo transformar a nuestro país en uno con gas y petróleo a uno gasífero y petrolero.
Este cambio de paradigma presenta riesgos inherentes asociados al debilitamiento del objetivo de abastecimiento interno a un costo razonable con un impacto directo en el desarrollo industrial del país. Si bien prioriza la rentabilidad y la apertura comercial, podría comprometer la sostenibilidad del suministro interno de hidrocarburos, especialmente en contextos de volatilidad de precios o fluctuaciones en la producción nacional.
Junto con estos cambios se establecieron sistemas de fomento fiscales muy generosos que en el caso de que el paradigma exportador se consolide el Estado no tendrá elementos eficaces para evitar una apreciación cambiaria perniciosa para otros sectores de la economía (“enfermedad holandesa”).
Finalmente, del análisis realizado, surge que, si bien se proclama el principio de libertad de exportación y ahora existe una “no objeción” para exportar hidrocarburos, en la práctica es una autorización que opera con silencio positivo. Lo que sí puede afirmarse es que a diferencia de las normas anteriores (vgr. Resolución SE 1679/2004, Resolución SE 241/2017), que esperan ser derogadas, ahora la carga de probar la seguridad del abastecimiento interno recae en el Estado nacional.
En definitiva, estos cambios avanzan hacia un modelo que no está exento de riesgos estructurales, y si bien el Estado aún conserva ciertas facultades de control, el nuevo paradigma las reduce drásticamente, lo que podría generar efectos adversos concretos como el encarecimiento del abastecimiento interno.
(*) Abogado y escribano de la Universidad Nacional de La Plata. Especialista en estructura jurídico económica de la regulación energética de la Universidad de Buenos Aires. Magíster en Derecho Tributario de la Universidad Austral.
[1] ROMANO, Franciso Javier. “Ley Bases: Análisis crítico de las reformas a la Ley de Hidrocarburos.” Disponible en este enlace.
[2] Para un desarrollo conceptual del gas natural ver: Caputo, Roque N. “Introducción al estudio del gas natural como bien energético clave en la transición energética en Argentina.” Disponible en este enlace.
