• lunes 10 de febrero del 2025
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Las leyes de responsabilidad del Estado - Diez años del modelo regulatorio local

Un repaso por las normas que se dictaron desde el 2014 y el mapa federal que configuraron.

Por Leandro E. Ferreyra (*)
Invitado en Palabras del Derecho

 

A diez años de la sanción de la ley 26.944 de responsabilidad del Estado Nacional, se realiza una comparación entre las once leyes locales sobre la materia.

 

1.     La responsabilidad del Estado y la igualad regulatoria – Esquema y situación actual

Desde 2014, se estableció la regulación local, específica y legal de la responsabilidad patrimonial del Estado. Esto provocó que existan -mejor dicho, que puedan existir- veinticinco regímenes locales: para el Estado Nacional, las veintitrés provincias y la Ciudad de Buenos Aires[1]. En la actualidad, se cuenta con once regímenes legales. Es decir, el modelo regulatorio local ya fue completado en un 44%[2].

Además de la ley de responsabilidad del Estado Nacional (26.944, LREN), han sancionado sus regímenes legales: CABA (ley 6325, año 2020), Catamarca (ley 5536, 2018), Chubut (ley I-560, 2015), Entre Ríos (ley 10636, 2018), La Rioja (ley 10004, 2017), Mendoza (ley 8968, 2017), Río Negro (ley 5339, 2018), San Juan (2567-A, 2024), Santa Cruz (ley 3396, 2014) y Santiago del Estero (ley 7179, 2015).

En adelante, se analizarán dichos regímenes para determinar el grado de igualdad regulatoria en materia de responsabilidad del Estado. No se transcribirán todas las normas citadas. De todos modos, las leyes se encuentran agrupadas y disponibles para su consulta acá.

Las leyes locales se pueden clasificar en cuatro categorías:

  • Adhesiones totales a la LREN: Catamarca, La Rioja y Santiago del Estero.
  • Parciales: Chubut y Santa Cruz.
  • Regulaciones similares: San Juan y CABA, aunque la última podría situarse en una categoría intermedia con la siguiente.
  • Regulaciones originales: Entre Ríos, Río Negro y Mendoza.

Lo expuesto permite adelantar las diferencias sustanciales son concretas. Pero más abajo se brindará el detalle.

A su vez, se subraya que toda regulación local cuenta con complementos, a saber: pautas constitucionales y convencionales, constituciones locales y el Código Civil y Comercial (CCC).

Por otro lado, el modelo regulatorio actual tiene tres desafíos pendientes: promover las regulaciones locales que restan, consolidar su uniformidad y ampliar la protección de derechos. Esto último dependerá de la regulación de más supuestos (responsabilidad por la actividad judicial, las cosas, otros entes y establecimientos educativos), eliminar barreras procedimentales y procesales y permitir reparaciones plenas.

 

Mapa a diciembre de 2024. Elaboración propia del autor.

 

2.     La integración de regímenes locales, las lagunas y la relación con el CCC

La LREN (artículo 1) y el CCC (artículo 1764) disponen la prohibición de aplicación directa y subsidiaria del capítulo del CCC sobre “Responsabilidad civil” (Título V, Capítulo I, artículos 1708 a 1780). La veda no tiene sustento constitucional ni impide la aplicación analógica. Además, varias leyes locales ya han resuelto la cuestión.

En Río Negro las disposiciones del CCC se aplican de forma supletoria, pero solo “en lo atinente al daño resarcible en los supuestos de responsabilidad ilegítima del Estado” (artículo 6). Eso supone la eventual aplicación de los artículos 1737 a 1748 del CCC, que versan, entre otras cuestiones sobre el concepto de daño, la reparación plena y la prueba.

La ley mendocina exige que, ante la falta de previsiones específicas, se busque una solución análoga “primero en el ámbito del derecho público y administrativo” (artículo 2). También se prevé que la reparación debe ser plena “de conformidad con lo previsto en el artículo 1740” del CCC, “salvo las limitaciones que establece esta ley, que surjan de leyes especiales o resulten razonables de conformidad a los principios de atenuación de la responsabilidad previstos por el artículo 1742” (artículo 5).

Luego, en este supuesto las diferencias habría que buscarlas y hallarlas en jurisprudencia. En otras palabras, habría que constatar si la diferencia de la modalidad de aplicación del CCC conlleva a soluciones disímiles en casos concretos análogos entre jurisdicciones con aplicación directa, supletoria o analógica. Mientras tanto, el modelo general no impide llegar a soluciones similares, más allá de la forma de aplicación de las normas de Derecho común.

Por otro lado, el CCC contempla supuestos especiales de responsabilidad omitidos por la LREN. Se trata de la responsabilidad por las cosas o actividades peligrosas (artículos 1757 y 1758), en los establecimientos educativos (artículo 1767) y de entes autárquicos. Asimismo, Mendoza resolvió los dos iniciales. El primero, con un artículo que recoge lo previsto en el CCC y el segundo, a través de la remisión al artículo 1767 del CCC (ver artículos 12 y 14, respectivamente, de la ley provincial).

 

3.     Aspectos generales y concretos de la regulación de la responsabilidad estatal extracontractual

El modelo regulatorio vigente de responsabilidad estatal abarca los supuestos de actividad o inactividad, legítima o ilegítima, por daños a bienes o derechos. En principio, la responsabilidad es objetiva y directa y, como se dijo, resulta inaplicable directamente el CCC.

    a.     Ámbito de aplicación

En cuanto al ámbito de aplicación, también se mencionó que la LREN no contempla a los entes autárquicos ni a las empresas estatales (habrá que ver si estas sobreviven a su transformación o privatización en los próximos años).

La CABA, por su parte, ofrece más detalle. El artículo 1 ley porteña proyecta el régimen a los tres poderes, las Comunas, los organismos descentralizados, entidades autárquicas y entidades de la seguridad social (artículo 1).

La ley de Río Negro especifica a los “entes de Desarrollo”, sociedades del Estado, sociedades anónimas y demás empresas con participación estatal, excepto ante el ejercicio de actividad industrial o comercial (artículo 2).

La ley mendocina es parecida a esta última, pero agrega al sector público municipal (artículo 1).

Y la versión entrerriana sintetiza las anteriores y remata su ámbito de aplicación con la referencia al Estado “en todas sus manifestaciones y niveles” (artículo 1).  

    b.     Sanción pecuniaria disuasiva

El artículo 1 de la LREN culmina con una prescripción que suscitó debates y dudas: “La sanción pecuniaria disuasiva es improcedente contra el Estado, sus agentes y funcionarios”. La cuestión fue aclarada en el fallo “Bernardes” dictado por la Corte Suprema en 2020[3]. El artículo 1 no prohíbe a los tribunales “aplicar al Estado y a sus órganos las sanciones disuasivas y/o daños punitivos”. En otras palabras, se pueden aplicar astreintes, pero no una multa civil del estilo de la prevista en artículo 52 bis de la Ley de Defensa del consumidor.

En Mendoza las sanciones conminatorias “solo serán procedentes en supuestos de incumplimiento de órdenes judiciales” (artículo 19). Y ley porteña impide la aplicación de sanciones pecuniarias disuasivas y admite las conminatorias (artículo 1).

   c.     Exenciones

La ley nacional excluye la responsabilidad derivada de casos fortuitos o por fuerza mayor “salvo que sean asumidos por el Estado expresamente” y “cuando el daño se produjo por el hecho de la víctima o de un tercero por quien el Estado no debe responder” (artículo 2).

Las leyes de la CABA (artículo 4) y Mendoza (artículo 3) contemplan la responsabilidad concurrente del Estado y la víctima.

Y la rionegrina añade otros supuestos: la falta del funcionario cuando no exista relación entre “el cargo y las obligaciones del servicio” y los daños provocados “con la intervención de una cosa propiedad del Estado utilizada en contra de los fines públicos para la cual ha sido destinada” (artículo 5).

   d.     Responsabilidad del funcionario

El artículo 9 de la LREN sufre vaguedades respecto a la responsabilidad del funcionario, la obligatoriedad de la acción de repetición y la responsabilidad indirecta del Estado. Estas cuestiones han sido resueltas en constituciones provinciales. Por ejemplo, en la de Córdoba, artículo 14, puesto que el Estado provincial asume la responsabilidad “por los daños que causan los hechos y actos producidos por todos sus funcionarios o agentes”. O bien en la de Chubut, cuyo artículo 69 prevé la responsabilidad solidaria y las obligaciones de citación a los funcionarios y ejercicio de la acción de repetición. Por esa razón, la ley chubutense reenvía a la regla constitucional (artículo 13).

La ley de Río Negro estipula tres supuestos de citación a juicio del agente: a) falta personal, b) “cuando la responsabilidad del hecho hubiere sido determinada por sumario o acto administrativo” y c) “cuando se hubiere acreditado la responsabilidad penal” (artículo 8).

En Mendoza, la responsabilidad es concurrente solo cuando los funcionarios o agentes hayan obrado con dolo o culpa grave en ejercicio de sus funciones o con ocasión de estas (artículo 16). Y en la versión porteña siempre es concurrente (artículo 9).

    e.     Responsabilidad del Estado por actividad o inactividad ilegítima

Los presupuestos de la responsabilidad por actividad o inactividad ilegítima son requeridos de forma equivalente en las leyes locales. Las de Mendoza (artículo 7) y Entre Ríos (artículo 4) delinean la “falta de servicio” en concordancia con la jurisprudencia de la Corte Suprema (fallo “Mosca”[4], entre otros). Así, demandan lo siguiente para calificar un supuesto como tal: la naturaleza de la actividad, los medios de que dispone el servicio, el vínculo que une a la víctima con el servicio y el grado de previsibilidad del daño.

En materia de omisiones, la LREN solo contempla la responsabilidad derivada de la inobservancia de un deber de actuación expreso y determinado (artículo 3). En cambio, ley mendocina permitiría el reconocimiento de responsabilidad estatal ante el incumplimiento de un deber indeterminado si se cumpliesen estos requisitos: a) existencia de un interés jurídicamente relevante, b) necesidad material de actuar para tutelar dicho interés y c) proporcionalidad entre el sacrificio que comporta el actual estatal y la utilidad que se consigue con su accionar (artículo 8)[5].

Y la ley entrerriana da lugar a la responsabilidad por falta de servicio ante la inobservancia de un “deber de actuación”, sin otras calificaciones (artículo 4).

    f.      Responsabilidad por actividad legítima – Requisitos y alcance de la reparación

En el artículo 4 de la LREN la actividad legítima debe mantener una relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva con el daño producido. Pero en Entre Ríos (artículo 5) y Mendoza (artículo 11) la relación debe ser solo directa e inmediata. El estándar nacional tiene su correlato en el fallo “Ledesma” de la Corte Suprema” y el de las otras leyes provinciales, en “Tejedurías Magallanes”[6].

Además, la ley mendocina detalla otros requisitos. La ausencia de soportar el daño debe ser “dado por la falta de causa jurídica que lo justifique”. Y el sacrificio especial se configura “por la existencia de un desigual reparto de las cargas públicas”.

 La reparación del daño provocado por actividad legítima se queda en el valor objetivo del bien y los daños inmediatos (artículo 5 de la LREN) pero tiene diferente alcance en otras leyes.

La ley entrerriana nada dice del lucro cesante y permite “la compensación del valor de las inversiones no amortizadas, en cuanto hayan sido razonables para su giro” (artículo 6).

En Mendoza, solo se comprende “el resarcimiento del daño emergente”. Sin embargo, si la actividad afectada no pudiese continuarse, también se incluye a las inversiones no amortizadas razonables (artículo 10). Y se admite el lucro cesante “cuando se afectare la vida, la salud o la integridad física de las personas”. La ley porteña replica la solución sobre este rubro, pero rechaza expresamente la pérdida de chance (artículo 5).

El alcance de la reparación disparó muchas críticas a la LREN. No obstante, las demás regulaciones parecen mantener su diseño en lo sustancial. En paralelo, durante los últimos años se sancionaron leyes con tope indemnizatorio (ley de vacunas contra el COVID-19, 27.573, artículo 8 quater), la inaplicabilidad de la LREN (ley de contratos de participación público privada, PPP, 27.328, artículo 9.q; ley Bases, 27.742, artículos 68 y 70 que modificaron la ley 17.520) y el reconocimiento del lucro cesante (ley Bases, artículo 36 que sustituye al artículo 17 de la ley 19.549).

Por último, se destaca que las leyes de CABA y Entre Ríos carecen de referencias sobre la actividad judicial. Así, se interpreta que, a diferencia de las demás, darían lugar a la indemnización de daños provocados por aquella, incluso cuando se trate de una actuación legítima.

    g.     Responsabilidad del Estado y servicios públicos

El artículo 6 de la LREN ha sido mejorado por varias normas locales. Desde su sanción, fue muy criticado por la exención de responsabilidad estatal ante daños cometidos por concesionarios de servicios públicos. Sin embargo, lo dispuesto jamás impidió -ni lo hará- que el Estado Nacional responda por la omisión de su función de control sobre esos servicios. Es decir, en la medida que se den los requisitos del artículo 3 de la LREN. Ni descartaría la responsabilidad subsidiaria del Estado en lo concerniente a la prestación mínimas cuando los concesionarios no estén en condiciones de cumplir con sus obligaciones[7].

La cuestión fue primero aclarada por la ley de Santa Cruz, que prescribe: “El Estado Provincial será responsable por los daños ocasionados por los concesionarios de servicios públicos o contratistas del Estado, cuando fuesen consecuencia directa del ejercicio irregular del poder de ordenación, regulación o control sobre el servicio” (artículo 2).

Por otra parte, la ley porteña asigna responsabilidad estatal ante “inobservancia del deber expreso y determinado de control, o que el mismo sea consecuencia directa de una falta grave en el ejercicio del poder de ordenación o regulación del servicio” (artículo 6). La ley sanjuanina es parecida, pero más acotada: el Estado provincial resulta responsable siempre y cuando los daños “fueren consecuencia directa de la omisión de control administrativo de aquel servicio” (artículo 6). Y la ley mendocina establece como requisito “que se acredite que la acción u omisión ilegítima le sea imputable directamente a un funcionario o agente del Estado” (artículo 13).

En Río Negro se excluye la responsabilidad estatal “por las obligaciones de los concesionarios y contratistas respecto de sus dependientes” (artículo 14).

    h.     Prescripción

El esquema de la LREN sobre prescripción es el siguiente: se fija un plazo de tres años desde la verificación del daño o desde que la acción esté expedita (artículo 7). Y se permite que la persona afectada deduzca la acción indemnizatoria junto con la de nulidad de actos administrativos, o bien una vez terminado el proceso de anulación (artículo 8). El mismo plazo se impone para reclamar la responsabilidad de un funcionario y para que el Estado ejerza la acción de repetición (artículo 9).

En 2024, fue modificada -a través de la ley 27.742- la ley 19.549 de procedimiento administrativo. El nuevo artículo 22 prevé un plazo de prescripción de diez años para solicitar “la declaración judicial de nulidad de un acto administrativo de alcance particular” de nulidad absoluta y de dos años “en caso de nulidad relativa, desde notificado el acto”.

Por lo tanto, si la persona afectada quisiera (a) reclamar solo la nulidad de un acto de nulidad relativa, tendría un plazo de dos años, (b) la nulidad de un acto y la responsabilidad patrimonial derivada de aquel en conjunto, tres años, o (c) solo la nulidad de un acto de nulidad absoluta, diez años. O bien podría solicitar la nulidad respectiva y, una vez anulado el acto, interponer la acción resarcitoria en el plazo de tres años. El único supuesto debatible sería entonces el (b), ya que extendería un año el plazo de prescripción de actos de nulidad relativa, pero el artículo 8 LREN conserva su condición de regulación especial.

La ley porteña determina un plazo de tres años para la acción de repetición “desde que se hizo efectivo el pago de la condena judicial” (artículo 9).

Las regulaciones de Entre Ríos (artículo 7) y Mendoza (artículo 4), por su lado, remiten al CCC y ofrecen la interrupción del plazo de prescripción ante la reclamación en sede administrativa. El plazo genérico del CCC es de cinco años (artículo 2560). Pero el previsto para la indemnización de daños derivados de la responsabilidad civil es de tres (artículo 2561). Y para la declaración de nulidad de actos jurídicos, de dos (artículo 2562). Aquí se podría enfrentar un problema, dado que históricamente la responsabilidad patrimonial del Estado fue asociada y confundida con la responsabilidad civil. En parte, porque se le aplicaban normas del Código Civil. Ahora bien, si el artículo 1764 impide la aplicación de disposiciones del capítulo de “Responsabilidad civil”, sería contradictorio y perjudicial quedarse con un plazo de tres años en lugar de uno de cinco. Pero no se podría eludir la reducción del plazo para perseguir la nulidad de actos administrativos, ya que la remisión al CCC tornaría aplicable un plazo de dos años y no de tres.

La ley rionegrina fija un plazo de tres años a los siguientes supuestos: para demandar la responsabilidad estatal extracontractual o contractual, la de funcionarios o agentes y la de repetición (artículo 15). También permite deducir la acción indemnizatoria en conjunto con la de nulidad o finalizado el proceso de anulación o de inconstitucionalidad. Pero “en este último caso, el plazo de prescripción será de un (1) año desde que la sentencia se encuentre firme, no resultando necesario instar ni agotar la vía administrativa” (artículo 16). Y hay otros detalles en Río Negro: la querella o demanda contra el funcionario no suspende la prescripción de la acción contra el Estado provincial (artículo 17) y la reclamación administrativa -o la impugnación de un acto administrativo- solo suspende el plazo por el término de un año (artículo 18).

    i.       Reclamo administrativo previo

En el ámbito nacional no es necesaria la interposición de un reclamo administrativo para reclamar daños contra el Estado por responsabilidad extracontractual (artículo 32, ley 19.549). Desde 2024, tampoco lo es en casos de responsabilidad contractual (artículo 51, ley 27.742).

La ley chubutense exige la reclamación previa de la ley I-nº18. El artículo 136 de esta última ley establece que “la reclamación en vía administrativa será requisito previo al ejercicio de toda clase de acciones fundadas en la responsabilidad del Estado y de sus funcionarios o agentes, dirigidas contra la Provincia y los entes autárquicos de los cuales ella sea responsable”. Y el artículo 140 determina que la reclamación deberá resolverse en un plazo de cuatro meses.

En la CABA, el Código Contencioso Administrativo y Tributario prescribe que “cuando se pretenda hacer efectiva la responsabilidad extracontractual de la autoridad administrativa derivada de un hecho ilícito, el/la afectado/a tiene opción para efectuar un reclamo administrativo previo, o acudir directamente ante la justicia contenciosa administrativa de la Ciudad de Buenos Aires” (artículo 4)[8]. Pero la ley porteña de responsabilidad estatal nada agrega sobre este asunto.

 

4.     Reflexiones finales

Por lo expuesto, no existe una dispersión normativa incompatible con los parámetros de igualdad regulatoria en materia de responsabilidad del Estado. Existen diferencias, claro, pero se deben al esquema federal y a la distribución de atribuciones que provee la Constitución Nacional. A su vez, no desarman el esqueleto regulatorio de responsabilidad estatal.

Las asimetrías más notables se hallan en pocas cuestiones. Primero, en la responsabilidad por omisiones, ya que dos leyes locales -Entre Ríos y Mendoza- darían lugar a su reconocimiento. Y lo hacen de diversa manera. Entre Ríos no consagra prohibiciones sobre mandatos indeterminados. Mendoza instala los requisitos de la jurisprudencia local.

En cuanto a la responsabilidad legítima, hay divergencias sutiles. En Entre Ríos y Mendoza se aligera el estándar aplicable de causalidad. Las mismas leyes, más la ley porteña, concederían el lucro cesante, o algo similar, aunque de manera excepcional. En rigor, resulta más llamativa y sustancial la permisión de responsabilidad judicial legítima que emana de las leyes de CABA y Entre Ríos.

Las pautas constitucionales y convencionales imponen desafíos regulatorios sustanciales y formales. A diez años de la sanción de la ley 26.944, falta completar la regulación legal y específica en catorce provincias. Se llegó casi a la mitad sin esfuerzos coordinados y contra los pronósticos de una era de irresponsabilidad.

Asimismo, no se cuentan con declaraciones de inconstitucionalidad sobre estas normas. La Corte Suprema solo se pronunció para precisar el alcance de un detalle. Y en este tiempo no resolvió casos en los que se aplique la ley 26.944. Tampoco sus fallos recientes determinan contraposiciones insalvables con el nuevo modelo regulatorio, excepto en materia de prescripción.

 


(*) Abogado, Magíster en Derecho Administrativo, Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Contacto: leandroferreyra@derecho.uba.ar

[1] Como cuenta Ana Salvatelli, esto hizo que muchos legisladores y juristas pronosticasen una era de irresponsabilidad y caos regulatorio. Ver: Salvatelli, Ana, “Diez años de la Ley de Responsabilidad del Estado 26.944. Un balance sobre su pasado, presente y futuro”,  Revista Ciencia de la Legislación, IJ Editores, número 16, octubre de 2024.

[2] Para más detalles sobre pertinencia y conveniencia constitucional de la regulación local ver: 1) Ferreyra, Leandro E., La regulación de la responsabilidad del Estado, Ediar, 2017; 2) Cinco años de la ley de responsabilidad del Estado Nacional, Palabras del Derecho, 2019; 3) La ley porteña de responsabilidad del Estado, Palabras del Derecho, 2020.

[3] “Bernardes”, CSJN, 3/4/2020.

[4] “Mosca”, CSJN, 6/7/2007.

[5] Los requisitos surgen del fallo “Torres”, Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza, 4/4/1989, con cita de Giovanni Duni.

[6] “Ledesma”, CSJN, 31/10/1989. “Tejedurías Magallanes”, CSJN, 19/9/1989.

[7] González Moras, J.M., “La responsabilidad del Estado por falta de servicio”, en la obra de autores varios, Ley 26.944 de responsabilidad del Estado, Rubinzal-Culzoni, 2014, p. 129.

[8] Y se ha indicado que: “si bien el reclamo previo del art. 4º, CCAyT -que procede frente a hechos ilícitos que dan lugar a la responsabilidad extracontractual- no resulta obligatorio, toda vez que se permite al interesado optar entre éste o recurrir directamente a la instancia judicial, una vez elegida la vía administrativa es necesaria una decisión expresa por parte de la Administración que resuelva la pretensión del particular para tener por agotada la vía o, en caso de silencio, se debe recurrir al art. 8, CCAyT. Asimismo, debido a esa sujeción al régimen jurídico preestablecido -por cierto, voluntaria-, una vez presentado el reclamo el impugnante no podrá desistir del procedimiento, toda vez que en ese supuesto no habrá agotado la vía”. Ver: Balbín, Carlos (Dir.), Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2003, p.62.

 

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