Funcionamiento de los organismos de contralor sobre las Universidades Nacionales en Argentina

Por Giuliana Rocío Zamboni y María Belén Gimenez Streck
Invitadas en Palabras del Derecho

I. Introducción

Mucho se está debatiendo acerca de las auditorías a las Universidades Nacionales. Especialmente, se discute cómo tendrían que proceder los mecanismos de contralor hacia ellas. Lo cierto es que ya en el año 1992 la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional instituyó diversos organismos encargados de llevar a cabo el control de la gestión pública, los cuales velan por la fiscalización de los fondos y gastos públicos.

Dichos organismos poseen diversas competencias que comprenden la fiscalización o control de ciertos entes u organismos que son determinados por ley. A cada uno le corresponde auditar distintas áreas de la administración pública. Sin embargo, la responsabilidad de auditar a las universidades no recae en todos los organismos, lo cual ha generado un arduo debate acerca de la situación actual de estas auditorías.

En este artículo, analizaremos qué organismo debería ser el encargado realizar estas auditorías y qué ha ocurrido hasta ahora.

 II. Organismos de contralor sobre la gestión pública en el ámbito nacional

En líneas generales, puede decirse que los organismos rectores del control de la Administración Pública Nacional son cuatro: la Sindicatura General de la Nación (en adelante, SIGEN), las Unidades de Auditoría Interna (UAI), la Procuraduría de Investigaciones Administrativas (PIA) y la Auditoría General de la Nación (en adelante, AGN)[1].

El artículo 3° de la Ley N° 24.156, prevé “Los sistemas de control comprenden las estructuras de control interno y externo del sector público nacional y el régimen de responsabilidad que estipula y está asentado en la obligación de los funcionarios de rendir cuentas de su gestión”.

En lo que aquí interesa, el artículo 4° de la misma norma establece como objetivos del régimen legal: por un lado, la implantación y mantenimiento de “Un eficiente y eficaz sistema de control interno normativo, financiero, económico y de gestión sobre sus propias operaciones, comprendiendo la práctica del control previo y posterior y de la auditoría interna” (inciso d, apartado ii) y, por otro lado, la estructuración del “sistema de control externo del sector público nacional” (inciso e).

Luego, bajo el título VI “Sistema de control interno”, se establece que la Sindicatura General de la Nación será el “órgano de control interno del Poder Ejecutivo Nacional” (cfr. art 96), dependiendo este organismo del Presidente de la Nación (cfr. art. 97).

A renglón seguido, la mencionada norma, en su título VIII “Del control externo” dispone la creación de la Auditoría General de la Nación como “ente de control externo del sector público nacional” (cfr. Art 116), colocándolo bajo la órbita del Congreso de la Nación.

Dicho esto, cada uno de los organismos mencionados precedentemente, posee distintas competencias y funciones propias:

La Auditoría General de la Nación es un organismo de rango constitucional –fue receptado en la reforma de 1994, en el artículo 85 de la Carta Magna-, que asiste directamente al Congreso de la Nación, en el control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos. Su presidente es designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso y se encuentra conformado por un colegio de auditores de seis miembros, tres propuestos por la Cámara de Diputados y tres propuestos por la Cámara de Senadores.

Dentro de sus funciones se encuentra promover el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada.

La Sindicatura General de la Nación, organismo dependiente del Poder Ejecutivo, ejerce la función de contralor interno de la administración pública, es decir, supervisa y controla a organismos centralizados y descentralizados; empresas y sociedades del Estado, de economía mixta o participación estatal; entes públicos autárquicos; fondos fiduciarios estatales.

Las Unidades de Auditoría Interna integran el control interno, dependen jerárquicamente de la autoridad superior de cada organismo y actúan coordinadas técnicamente por la Sindicatura General de la Nación.

III. Auditoría sobre las universidades, ¿a quién le compete?

Tal como se ha adelantado, hoy se está discutiendo acerca del control y fiscalización de las universidades nacionales. La mayor parte de los interrogantes consisten en si éstas son realmente auditadas y/o auditables –incluso ha llegado a plantearse que las propias Universidades se niegan a serlo-, por ello aquí intentaremos responder a las siguientes preguntas: ¿las universidades están siendo auditadas? De ser así, ¿quiénes las auditan? ¿Debe auditarlas la AGN o la SIGEN?

En primer término, el art. 59 bis de la Ley N° 24.521 -Ley de Educación Superior- indica que: “El control administrativo externo de las instituciones de educación superior universitarias de gestión estatal es competencia directa e indelegable de la Auditoría General de la Nación que, a tales efectos, dispondrá de un área específica con los recursos humanos y materiales adecuados para llevar a cabo esta tarea. Todas las instituciones de educación superior universitarias de gestión estatal deben generar mecanismos de auditoría interna que garanticen transparencia en el uso de los bienes y recursos” -el destacado nos pertenece-.

En ese sentido, es evidente que el legislador ha decidido excluir a la SIGEN del sistema de control interno de las universidades.

Sin perjuicio de ello, en el año 2018 mediante el Decreto N° 72 (B.O. 24/01/2018), se dispuso que la SIGEN debía designar auditores internos en las distintas jurisdicciones, lo que ocasionó que el Consejo Interuniversitario Nacional mediante Resolución CE-CIN N°1284/2018 manifieste que las Universidades no estaban comprendidas en el decreto mencionado dado que, de ser así, se estaría vulnerado su autonomía universitaria. Dado que, su control y fiscalización le corresponde a la Auditoría General de la Nación, descartando la intervención de la SIGEN.

Adicionalmente, en el año 2022 la SIGEN elevó una consulta a la Procuración del Tesoro de la Nación respecto de la aplicación del sistema de control interno a las universidades nacionales, y en particular, respecto de las disposiciones del Decreto N.° 72/18.

En tal contexto, dicho organismo emitió el Dictamen N° 323:407 del 28 de noviembre de 2022, donde limitó a la Sindicatura General de la Nación para realizar auditorías de las universidades nacionales, interpretando que el legislador ha decidido excluir a la SIGEN del sistema de control interno que era aplicable a las universidades hasta la entrada en vigencia de la Ley N.º 27.591, por considerar que este vulneraba la autonomía y autarquía universitarias consagradas por la reforma constitucional de 1994. En esa línea, el Organismo Asesor dictaminó que “Lo dispuesto por el artículo 129 de la Ley N.º 27.591 (Ley de Presupuesto para el ejercicio 2021) guarda armonía con el espíritu con el cual el constituyente concibió la cláusula constitucional que nos ocupa, pues procura evitar la injerencia del PEN a través de los controles internos de la SIGEN, entidad descentralizada que orbita en su jurisdicción” -el resaltado nos pertenece-.

Sin perjuicio de ello, se estableció que las universidades que quisieran podrían, por vía convencional, celebrar acuerdos con la SIGEN para que las audite.

Recientemente, la doctrina reseñada fue dejada de lado por el actual Procurador del Tesoro de la Nación en su Dictamen de fecha 15 de octubre de 2024, donde sostuvo, principalmente, que los componentes de la Ley de Administración Financiera se encuentran interrelacionados y son interdependientes.. Por lo tanto, entendió que las Universidades Nacionales están sometidas, por un lado, al control externo a cargo de la AGN (conforme lo establecido por la Ley de Administración Financiera a la que remite el artículo 59 de la Ley de Educación Superior, en virtud de lo establecido en el artículo 59 bis de esta última y de conformidad a lo previsto por el artículo 129 de la Ley N° 27.591) y por otro lado, también están sujetas al control interno en cabeza de la SIGEN (aplicable en virtud de lo previsto en el artículo 100 de la Ley de Administración Financiera, como lo contempla expresamente el artículo 59 de la Ley de Educación Superior).

Al respecto reiteramos que el control interno, realizado por la SIGEN, se centra en fiscalizar y controlar la órbita del Poder Ejecutivo Nacional. Las universidades, en virtud de su autonomía consagrada constitucionalmente, deben ser auditadas por el organismo de control externo, la Auditoría General de la Nación. Además, se observa que las universidades sí poseen auditorías internas propias, que publican informes anuales disponibles en el sitio web de cada universidad, a los fines de otorgar transparencia en el uso de bienes y recursos.

IV. Algunas conclusiones

Como corolario, no hay dudas de que las universidades públicas nacionales están sometidas a procesos de control. No obstante, en su calidad de entes autónomos deben ser controladas, al igual que cualquier otro ente autónomo estatal, por el órgano de fiscalización externo del Estado: la Auditoría General de la Nación.

Por su parte, el control del Ejecutivo –que se pretende ejercer a través de la SIGEN– debe ser mínimo, dado que no existe control jerárquico entre el Presidente y el ente. Es claro que el Ejecutivo no ejerce poder jerárquico y, consecuentemente, no puede, entre tantas otras cosas, darles órdenes, avocarse sobre los asuntos del ente, resolver recursos o intervenirlos[2].

Lo dicho adquiere mayor fuerza, incluso, cuando reparamos en que el artículo 75 inciso 19 párrafo 3 de la Constitución Nacional, dispone que corresponde al Congreso —órgano en el ámbito del cual se ubica la AGN—: “…Sancionar leyes de organización y de base de la educación (...) que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales”.

Resta mencionar que los desacuerdos entre el Poder Ejecutivo y las universidades no constituyen conflictos internos sino que deben ser resueltos por el Poder Judicial. En tal sentido se ha expedido la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Inadi c/ E.N. - M° Interior - dto. 957/01 - ley 25.453 s/ amparo ley 16.986” del 2004, donde sostuvo: “Los conflictos de índole patrimonial que se susciten entre entidades autárquicas deben ser dirimidos por quien ejerce la jefatura común de todas ellas, es decir, el Poder Ejecutivo Nacional, excepto el caso de las universidades nacionales, puesto que expresamente se las ha querido desvincular del poder político en tanto sea necesario para preservar su autonomía” (Fallos: 327:5571).

En dicha oportunidad, la Corte se refirió a otro caso “Universidad Nacional de Mar del Plata c/ Banco Nación Argentina s/ daños y perjuicios” resuelto en el año 2003, donde enfáticamente expresó: “...aparece manifiesto que, en la actualidad, las universidades nacionales, aun siendo entes públicos, no pueden ser asimiladas a los que se mencionan en la ley 19.983, puesto que, más allá de que su art. 1º no efectúa distinción alguna, quedó demostrado que el régimen vigente sustrae en forma notoria del ámbito académico las intervenciones del Poder Ejecutivo en las actividades que les son propias, lo que incluye, naturalmente, su accionar de índole financiera, que puede dar lugar a reclamos pecuniarios y a decisiones finales en los términos del art. 32 ya citado. No obsta a esta inteligencia, la idea de la unidad patrimonial del Estado ni la circunstancia de que el Tesoro Nacional les proporcione el apoyo económico, puesto que de ello no cabe extraer una subordinación desnaturalizante de la voluntad legislativa antes expuesta, como la que se derivaría de afirmar que, por estar incluidas en la administración, deban acatar órdenes y admitir la supervisión en aquellas decisiones que deben tomar libremente” (Fallos: 326:1355).

Mientras tanto, la Auditoría General de la Nación ya ha presentado al Congreso el Programa de Acción Anual 2025[3] en donde ha puesto en agenda las auditorías a las universidades nacionales. 

 

 

 

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