- domingo 19 de enero del 2025
La división de poderes. La Ley de Administración Financiera y el presupuesto nacional. La autonomía universitaria. El sistema de control interno y externo.
Por Matias Poltorak (*)
Invitado en Palabras del Derecho
El nueve de octubre la Cámara de Diputados de la Nación ratificó el veto firmado por el presidente Javier Milei contra la ley de financiamiento universitario. Los debates políticos en torno a las prioridades del Poder Ejecutivo, la situación de la educación pública, el rol de los legisladores, y el uso de la herramienta constitucional del veto adquirieron relevancia estos días, pero no son objeto del presente análisis. Sin embargo, a partir de esta discusión, se han vertido afirmaciones y consideraciones con liviandad y escasa rigurosidad jurídica que ameritan un ejercicio reflexivo.
Como punto inicial, nunca está de más recordar que el artículo primero de la Constitución Nacional establece la forma republicana de gobierno. Si bien Argentina tiene un sesgo presidencialista en su organización, lo cierto es que por las atribuciones que la Carta Magna otorga a cada poder, es el Legislativo quien determina el marco general y el Ejecutivo el que aplica las políticas en base al rumbo que indica la ley. Va de suyo que esta es una simplificación, pero que vale la pena referir toda vez que algunos, erróneamente, consideran que el Congreso debe limitar su actuación a las pautas que determine el Poder Ejecutivo cuando, en términos constitucionales, es a la inversa. A punto tal que la última palabra sobre el presupuesto, que es el programa general de gobierno, la tienen los diputados y senadores de la nación.
Aún sin adentrarse en aspectos más técnicos y puntuales, el Congreso tiene plenas atribuciones para sancionar una ley como la que está en análisis. Después es potestad del Poder Ejecutivo cómo aplicar esa decisión, si es a través del déficit fiscal o modificando la distribución de gastos y/o las fuentes de recaudación para mantener el equilibrio fiscal.
Por otro lado, desde las huestes del Gobierno Nacional denunciaron que la ley sancionada iba en contra de la Ley de Administración Financiera. Debe señalarse que dicha norma, en su artículo 38, establece que “toda ley que autorice gastos no previstos en el presupuesto general deber especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su financiamiento”. La realidad es que las leyes no son pétreas y el órgano que tiene competencia para dictar una norma, también la tiene para derogarla, sustituirla o modificarla con posterioridad, y que esas facultades pueden ejercerse de forma explícita e implícita. Es admisible y ha pasado numerosas veces cuestionar la constitucionalidad de una ley si su contenido resultara contradictorio con lo establecido en un tratado internacional o con la constitución. Difícilmente pueda cuestionarse la legalidad de una ley dictada por el Congreso por ir en sentido contrario a una norma anterior emanada del mismo órgano.
Sin perjuicio de lo anterior que amerita un debate profundo, esta situación es distinta. El gasto para el funcionamiento de las universidades estaba contemplado en el presupuesto para el ejercicio 2023, última vez que se sancionó la ley de presupuesto. El gobierno actual decidió no elaborar un presupuesto para el 2024 y prorrogar el anterior, lo que implica un ejercicio discrecional de los recursos públicos por el efecto que la inflación provoca en la Argentina. En consecuencia, el financiamiento universitario estaba contemplado en el presupuesto prorrogado y lo que buscaba la norma era simplemente su actualización. De modo que no se está en la hipótesis vedada por la Ley N° 24.156 ya que ese gasto estaba expresamente autorizado. De no aceptarse esto, toda acción del Poder Ejecutivo en tanto exceda los topes del presupuesto de 2023 sería violatoria de la ley. Por ejemplo, el Ministerio de Justicia de la Nación recibió un 159,2% más de fondos de lo que establecía el presupuesto del 2023. ¿Esa decisión administrativa viola el artículo 38 citado? De responder afirmativamente a esa pregunta se entraría en una parálisis del Poder Ejecutivo sin plafón legal. Por lo tanto, el ataque a la legalidad de la ley sancionada no tiene consistencia.
En otro orden de ideas, se puso en tela de juicio el control de los recursos y los gastos de las universidades. Si bien ello no era objeto de la ley, es importante profundizar en este aspecto. En ese sentido, los detractores del reclamo universitario alegaban que detrás de un pedido legítimo se escondía el rechazo a la fiscalización de sus presupuestos. Se exigía, en consecuencia, una auditoría por parte de la Sindicatura General de la Nación. Para poder desentrañar este punto, es necesario resaltar que en Argentina está garantizada la autonomía universitaria. Sin entrar en la discusión sobre el alcance jurídico de ese concepto, corresponde indicar que la reforma constitucional de 1994 afirma la autonomía y autarquía universitaria en el artículo 75 inciso 19, tercer párrafo. Dicho precepto también fue confirmado en diversas sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. La finalidad de esa cláusula es vedar cualquier intervención del Poder Ejecutivo Nacional sobre las universidades. Resta agregar que en diversos dictámenes de la Procuración Nacional del Tesoro durante distintos gobiernos se ha ratificado este concepto. Pueden citarse los dictámenes 108/2005, 069/2016 y el 427/2022 sobre el que se volverá más adelante.
Lo anterior no implicar excluir a las universidades del control sobre su funcionamiento y utilización de recursos, pero sí armonizar esa obligación de rendición de cuentas con la autonomía. Para ello resulta menester hacer breve un repaso de cómo funciona el sistema de control público en el país.
A partir de 1991 y en particular con la reforma de 1994, en Argentina se utiliza el modelo de control anglosajón basado en auditorías. En esa línea, el país tiene un sistema de control interno y otro externo. El primero está a cargo de la Sindicatura General de la Nación cuyo titular es designado por el Poder Ejecutivo Nacional y su misión está orientada a asesorar al Poder Ejecutivo y advertir sobre actos que pudieran causar un perjuicio al patrimonio público.
El segundo está a cargo de la Auditoría General de la Nación que depende del Congreso de la Nación y es un cuerpo colegiado con representación de las fuerzas políticas mayoritarias cuya presidencia siempre está en cabeza del principal partido político de la oposición. La AGN tiene la facultad de controlar a todos los sujetos alcanzados por la Ley de Administración Financiera y su análisis no se limita al cumplimiento de las normas, sino que controla la gestión en términos de eficiencia, eficacia y economía.
En relación al control externo de las universidades no existe debate alguno: la AGN tiene plena facultad para realizarlo y está explicitado en el artículo 59 bis de la Ley de Educación Superior. Pero ese mismo artículo indica que “todas las instituciones de educación superior universitarias de gestión estatal deben generar mecanismos de auditoría interna que garanticen transparencia en el uso de los bienes y recursos”. De modo tal que tampoco hay duda sobre quién realiza el control interno: lo hacen las propias universidades y es una solución lógica habida cuenta de lo ya manifestado sobre la autonomía universitaria. Sin cuestionar la idoneidad de los distintos funcionarios que han conducido la SIGEN ni la profesionalidad de su personal técnico, aquella integra el Poder Ejecutivo y, si se abocara al control de las universidades, se estaría frente a un evidente avasallamiento de la autonomía.
Por último, corresponde hacer mención del dictamen de la Procuración Nacional del Tesoro del 2022 mencionado previamente (que es cuestionado por sectores afines al oficialismo) donde se concluyen que la SIGEN no puede realizar el control interno de las universidades. En ese documento se sometía a consideración de la procuración si se podía aplicar el mecanismo de control interno previsto en la Ley de Administración Financiera (vinculado a la Sindicatura General de la Nación) a las universidades nacionales. En honor a la brevedad no se van a detallar todos los aspectos analizados a los cuales se sugiere remitirse toda vez que se desarrolla un profundo análisis legal y jurisprudencial de la autonomía universitaria. La conclusión a la que arriba el entonces Procurador resulta razonable, pero no tanto el camino utilizado para llegar a ella.
En resumidas cuentas, dijo el Procurador que la Ley de Educación Superior, en su artículo 59, incorporó a las universidades al régimen de la Ley de Administración Financiera. Sostuvo, en consecuencia, que esa inclusión las sometía al control interno de la SIGEN. No obstante, indicó que con la sanción de la Ley N°27.591 que aprobó el presupuesto para el ejercicio 2021, se vedó esa posibilidad. Toda vez que el artículo 129 de aquella norma no hacía mención expresa al control por parte de la Sindicatura cuando sí lo hacía sobre el control externo de la AGN, y agregó que en el proyecto original estaba contemplado el control interno de las universidades por parte de la SIGEN, lo que luego fue retirado. De forma tal que, al interpretar la voluntad del legislador, concluyó que esa ley quitaba la posibilidad de que la SIGEN realizara el control interno.
Más allá de lo reseñado, es posible sostener que a partir de la sanción de la Ley N° 27.204 que modificó el artículo 59 de la Ley de Educación Superior e incorporó el artículo 59 bis, ya estaba vedado el control interno por parte de la SIGEN. Si bien la técnica legislativa puede resultar deficiente, aunque en el artículo 59 indica que su autarquía la ejercerán dentro del régimen de la ley 24.156, de administración financiera y sistemas de control del sector público nacional, en el artículo 59 bis hace mención expresa a la AGN, pero no así a la SIGÉN, indicando en cambio que deberán generar mecanismos de auditoría interna. La interpretación que el Procurador realizó del artículo 129 de la Ley N°27.591 tiene enormes similitudes con la de este artículo 59 bis, de modo que ese hubiera sido un camino más adecuado para arribar a la conclusión a la que llegó. Igualmente, ambas interpretaciones son las que permiten una mayor armonía con la finalidad que pretende la autonomía universitaria que tiene raigambre constitucional.
Por último, debe hacerse mención que no tiene asidero con la realidad que la Auditoría General de la Nación no realiza controles sobre las universidades. A modo de ejemplo pueden citarse los informes 150/2021, 161/2022 y 187/2023 sobre la Universidad Nacional de José C. Paz, la Universidad Nacional de Rosario, y la facultad de Psicología de la Universidad de Buenos Aires respectivamente. Asimismo, si existe interés en el control externo del sector público, sería saludable que se impulsara la integración completa de la Auditoría General de la Nación a la cual le faltan tres miembros por la renuncia de Miguel Ángel Pichetto y el vencimiento de mandato de Mihura Estrada y Juan Ignacio Forlón.
(*) Abogado
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