En la plataforma electoral del presidente electo, dentro del eje "Reforma Económica", se planteó inicialmente la posibilidad de "la competencia de monedas que permitan a los ciudadanos elegir el sistema monetario libremente o la dolarización". Posteriormente, y en línea con esto, se propuso la "eliminación del Banco Central". Estas ideas fueron sostenidas por Javier Milei en entrevistas previas y posteriores a su asunción como presidente de la nación, destacando en cada ocasión la dolarización como uno de los principales objetivos de su proyecto económico.

El miércoles 21 de diciembre del 2023, en un mensaje grabado transmitido por cadena nacional, el mandatario argentino anunció la firma del Decreto de Necesidad y Urgencia N°70/23, titulado “Bases para la reconstrucción de la economía argentina”, el cual incluyó más de 300 medidas para desregular la economía. De entre estas medidas, se destacaron 30 específicamente, presentando este instrumento jurídico como parte de un programa económico más amplio, pero con una dirección clara: dolarizar[2].

A su vez, una semana después, el proyecto de ley “Bases y Puntos de Partida para La Libertad de los Argentinos” fue enviado a la Cámara de Diputados. Este proyecto constaba originalmente de 664 artículos e incluía reformas en diversos ámbitos, desde aspectos penales hasta cuestiones ambientales. Sin embargo, durante la votación en particular del proyecto, fue retirado del debate parlamentario por el oficialismo [3].

Este conjunto de medidas nos remite a un camino iniciado hace tres décadas atrás, y con un DNU aún vigente que propone la desregulación económica, caracterizado por el propio presidente como el comienzo formal del camino de la reconstrucción. Aunque estas acciones nos traen a la memoria otro momento de nuestra historia, la idea de adoptar el dólar como única moneda de curso legal no había sido presentada como una propuesta concreta en una plataforma electoral ni defendida como proyecto de gobierno hasta este momento.

En este contexto, surge la necesidad de examinar cuales son las implicancias jurídicas de la implementación de este plan económico. Sin embargo, es importante destacar que el presente análisis no pretende abordar exhaustivamente el tema, dado que esto implicaría desconocer la necesaria interdisciplinariedad que requiere y la vasta normativa de derecho público y privado relacionada con la temática. Más bien, busca plantear y desarrollar algunos interrogantes que surgen principalmente desde una lectura constitucional, como: ¿Qué dice nuestra constitución sobre el sistema monetario? ¿Hay alguna obligación, restricción o facultad al respecto? ¿Qué instrumentos jurídicos son necesarios constitucionalmente para dolarizar? Entre otras.

II. Convertibilidad, antecedente argentino reciente

Aunque existen otros antecedentes, el plan de Convertibilidad del Austral implementado en nuestro país durante la década de los años '90 es el más reciente en la memoria histórica. Además de compartir ciertas características con el programa económico en marcha, esto lo convierte en un punto de referencia relevante para analizar los instrumentos jurídicos utilizados[4].

Para principios de 1990, la Argentina atravesaba el segundo periodo de hiperinflación, donde se registraban índices mensuales de 79,2 y 61,6 % respectivamente, alcanzando el 95, 5% en marzo, llegando a su segunda hiperinflación. El mercado cambiario, por su parte,  se vió alterado por las excepciones para el retiro en efectivo de los depósitos alcanzados por el Plan Bonex, que provocaron una expansión monetaria descomunal y se reflejaron en la suba de la cotización del dólar libre, que llegó a 6000 australes.

En ese contexto, en 1989 el Congreso de la Nación había aprobado la Ley de Reforma del Estado N° 23.696, por la cual se adoptaron medidas destinadas a redefinir el nivel de gasto público nacional, ello implicó redefinir las competencias y términos de intervención estatales, focalizándose en la obligación de fijar los marcos regulatorios y garantizar el cumplimiento de los mismos por parte de los prestadores de los servicios del sector privado. En consecuencia, la acción del Estado Nacional pasó a desarrollarse sobre la regulación de monopolios legales. A su vez, la ley 23.697 de Emergencia Económica fue el instrumento jurídico, junto con el Decreto de Desregulación, de la puesta en marcha de la apertura de la economía y de una creciente transnacionalización de la producción y el comercio interno. Por los Decretos 435 y 2476/90 se dispuso una intensa reducción de la Administración Central y Descentralizada[5].

Como parte de un plan económico, el 1° de abril se establece la Convertibilidad, con la sanción de la Ley 23.928 que fijó la paridad cambiaria entre australes por dólares, sin límite temporal. A su vez, se dispuso la libre convertibilidad de la moneda nacional con respecto a cualquier moneda extranjera, y estableció que los contratos deberían ser cumplidos en la moneda que fijarán las partes. Se prohibió la emisión de dinero no respaldada en un 100% por reservas de libre disponibilidad (oro, divisas, títulos de otros países y títulos nacionales emitidos en moneda extranjera). El Banco Central fue autorizado también a cambiar la denominación del signo monetario. También introdujo cambios en algunos artículos del Código Civil (especialmente 617 y 619) tendientes a desindexar la economía, recobrando vigencia el principio nominalista en materia de obligaciones. En consecuencia, a partir del 1 de enero de 1992 se estableció el peso como moneda de curso legal, equivalente a 10.000 australes y se fijó el tipo de cambio de 1 peso por dólar[6].

Aunque el proyecto económico fue tratado por el Congreso, en un aparente cumplimiento de la manda constitucional del entonces artículo 67, la urgencia con que se trató, a requerimiento del Poder Ejecutivo que deseaba poner en vigencia la ley a partir del 1ª de abril de 1991, impidió que fuera estudiado adecuadamente y se sancionó el proyecto sin introducir ninguna modificación, a pesar de que en el curso del debate en ambas Cámaras, y en especial en la de Diputados, se señalaron numerosos defectos que será menester corregir. Lo grave del caso es que, a pesar de que la mayoría aceptaba lo deficiente de algunas normas, en lugar de modificarlas, insistió en su sanción inmediata[7].

En este punto, corresponde destacar otro importante antecedente sucitado en 1999, cuando el entonces presidente del Banco Central, Pedro Pou, fue el encargado de representar la propuesta de dolarizar la economía argentina, superando el plan económico de la convertibilidad. Primero la propuesta fue diseñada en el marco de un Tratado de Asociación Monetaria y luego como dolarización unilateral[8]. Sin embargo, ninguna de las opciones fueron recibidas a nivel internacional y nacional. [9]

Finalmente, en enero del 2002 con la sanción de la Ley de Emergencia Pública y Modificación del Régimen Cambiario N° 25.561 se derogó la Ley de Convertibilidad. Sin embargo, a pesar de estas medidas, las consecuencias de la crisis económica y social persisten y continúan afectando a Argentina en la actualidad. La abrupta devaluación del peso argentino, el aumento del desempleo, la pobreza y la desigualdad social dejaron secuelas profundas en la sociedad argentina, que paradójicamente son muchas de las consecuencias que hoy se proponen reparar.

III. Nuestra normativa constitucional, a la luz de la reforma constitucional de 1994

La reforma constitucional de 1994 representa un punto de inflexión en nuestro sistema jurídico, donde la perspectiva de los Derechos Humanos se vuelve transversal a todos los subsistemas legales, incluyendo el penal, comercial, administrativo, entre otros. Este cambio de paradigma también impacta en el ámbito del régimen monetario, que no queda al margen de esta evolución. En ese contexto, se han introducido y modificado cláusulas constitucionales directamente relacionadas con el régimen legal de la moneda, como los artículos 75, incisos 6°, 11° y 19°, así como principios y valores que, aunque no se refieren explícitamente a este tema, están integrados en nuestra Constitución formal y, por ende, debieran ser orientadores de él (75, inciso 18°, 22°, artículos 41 y 42 CN, entre otros) [10].

En este punto, compartimos la noción de "Constitución económica", propuesta por Bidart Campos, entendiéndose por tal al conjunto de normas, principios y valores relacionados con la economía, que una vez incorporados a la Constitución formal, influyen y orientan las relaciones económico-financieras[11].

En ese sentido, nos detenemos en primer término al análisis de las cláusulas que directamente refieren a nuestro sistema monetario. Es así, que bajo el título "Atribuciones del Congreso" (artículo 75 de la CN), en los incisos 6°, 11° y 19, se establecen las obligaciones constitucionales que pesan en cabeza del congreso. Vale destacar, que, si hablamos de obligaciones constitucionales, hablamos de disposiciones que son de carácter imperativo, lo que significa que el órgano obligado no tiene margen de discrecionalidad para decidir cuándo llevar a cabo dicha función. Cualquier incumplimiento de estas obligaciones constitucionales constituye una omisión[12].

El inciso 6° específicamente prevé que corresponde al Congreso “Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales”. Al respecto, la CSJN al pronunciarse acerca de la naturaleza jurídica del Banco Central, expresó que “... no es la ganancia, ni el dividendo el fin único que persigue (...) pues al fundarlo se ha buscado otros fines más altos y trascendentes y se le ha conferido facultades que son propias de la soberanía del Estado, erigiéndolo, bajo cierto aspecto en una institución pública (la negrita es nuestra)” (Fallo 176: 13).

Por su parte el inciso 11°, de la norma referida, obliga al congreso “Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras”. A su vez, como reaseguro de todo ello por el inciso 19°, corresponde al congreso “Proveer lo conducente (…) a la defensa del valor de la moneda”.

Es fundamental destacar que la reforma constitucional no introduce cambios significativos en el inciso 11°. Esto resalta la clara intención política de los constituyentes de 1853-60, quienes aspiraban a establecer una única moneda nacional con autoridad para circular en todo el territorio de la República. Esta moneda nacional estaba destinada a reemplazar por completo a las monedas extranjeras en circulación, así como a las diversas monedas de papel emitidas por los bancos provinciales. Solo algunos de estos bancos, como el Banco de la Provincia de Buenos Aires, serían autorizados por el Congreso en el ejercicio de sus facultades constitucionales[13].

Asimismo, resaltamos la diferenciación entre la “moneda (nacional)” y las (monedas) extranjeras que hace el texto constitucional. Es así, que de la fijación por separado de sus valores resulta, por antonomasia, que es una atribución del Congreso determinar el sistema por el cual se establecerá la paridad de cambio de la moneda nacional con las extranjeras (política cambiará)[14].

En igual sentido, la jurisprudencia de la CSJN en esta materia ha sido abundante, destacando momentos en la historia nacional en los que se debatió la multiplicidad de monedas o cuasi monedas en el territorio argentino, insistido en todos los casos en la inconstitucionalidad de la emisión de moneda de curso legal y forzoso en el país, destacando que ello afecta el orden económico y la unidad del régimen monetario nacional (Fallo 148: 201). Además, al analizar la constitucionalidad de la Ley de Inconvertibilidad de 1885, la CSJN ha reafirmado la facultad del Congreso para dictar normas en esta materia, derivada de los atributos generales de soberanía (Fallo 149: 431).

Estas interpretaciones de la CSJN refuerzan la importancia de estas cláusulas constitucionales como instrumentos fundamentales que cumplen una doble función: afirmar la unidad nacional en un Estado Federal y garantizar la independencia política frente a otros estados. En ese sentido, la adopción del dólar como moneda nacional, aunque fuese aprobada por el congreso, vulneraría las disposiciones citadas, requiriendo en tal caso una enmienda constitucional.[15]

III. a. Constitución económica

La reforma constitucional de 1994 marcó un hito significativo al introducir una nueva perspectiva que podríamos llamar "Constitucionalismo Social", en contraposición al constitucionalismo clásico o liberal. Este cambio de paradigma refleja una evolución hacia un Estado más activo en asuntos económico-sociales, lo que inevitablemente impacta en cómo se entiende constitucionalmente el régimen monetario del país. Uno de los aspectos más destacados de esta transformación es la inclusión en la Constitución de la referencia a la "defensa del valor de la moneda" en la cláusula constitucional del artículo 75, inciso 19°, junto con pautas orientadoras de "justicia social" y “generación de empleo” [16].

Este aspecto también se refleja en el artículo 3° de la Carta Orgánica del Banco Central, Ley N° 24.144, que establece entre los fines del Banco Central: "Promover, en la medida de sus facultades y en el marco de las políticas establecidas por el gobierno nacional, la estabilidad monetaria, la estabilidad financiera, el empleo y el desarrollo económico con equidad social".

A su vez, la incorporación constitucional de los tratados internacionales de derechos humanos, como hemos destacado previamente, ejerce una influencia significativa en todos los niveles de nuestro sistema legal. Al ratificar estos tratados, el Estado se compromete a cumplir con todas las obligaciones que éstos contienen y a ajustar la legislación nacional en consecuencia. Esto conlleva la responsabilidad de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos establecidos en dichos tratados. De escasa o nula utilidad serían los Tratados e instrumentos internacionales ratificados por los Estados si los derechos y principios allí consagrados no se vieran luego proyectados y convertidos en políticas públicas adoptadas por los gobiernos que sean medidas concretas orientadas en ese sentido[17].

En ese sentido, insistimos en este aspecto porque, aunque en la práctica política es difícil definir y evaluar estos principios constitucionales, ante propuestas radicalizadas como la analizada en el presente trabajo se vuelve más relevante ahondar en su fundamental importancia. Esta cuestión se torna aún más delicada cuando consideramos la posibilidad de una eventual delegación o cesión, por parte del Congreso Nacional, de su “jurisdicción y competencia” monetaria a otra nación o a un organismo supranacional, en aras de la adopción de una moneda extranjera o supranacional en reemplazo de la moneda nacional circulante [18].

La dolarización podría significar la transferencia real y formal del control sobre la política cambiaria y monetaria a la Reserva Federal de los Estados Unidos, lo que limitaría la capacidad de maniobra del país sin una liquidez suficiente. Este escenario nos lleva a reflexionar sobre experiencias pasadas, tanto en la historia argentina como en casos similares, como el de Ecuador[19], donde la dolarización ha tenido repercusiones significativas en la autonomía económica y en la capacidad de implementar políticas públicas orientadas a la justicia social y los derechos humanos.

En esa línea, la experiencia reciente con la pandemia de COVID-19 resaltó la importancia de contar con una moneda nacional y una institución como el Banco Central para el despliegue de una política monetaria con una perspectiva de derechos humanos. Por ejemplo, la Comunicación B 11996 [20] del Banco Central protegió el carácter alimentario del Ingreso Familiar de Emergencia, evitando que los bancos realicen descuentos ilegales a los beneficiarios[21].

IV. Conclusión

Tras un breve análisis constitucional de la propuesta de dolarización, en el contexto posterior a la reforma de 1994, se concluye que lo atinente al régimen monetario constituye una obligación constitucional atribuida al Congreso de la Nación. Entendida a su vez por la jurisprudencia y doctrina como un atributo de la soberanía nacional, con una doble finalidad: garantizar la unidad en un Estado Federal y preservar la independencia política frente a otras naciones.

En este sentido, sostenemos que la dolarización representaría una delegación de la facultad asignada al congreso y por lo tanto, aunque fuera tramitada como ley y tuviese el correspondiente debate parlamentario, no bastaría, implicando necesariamente un reforma constitucional.

Además, se refuerza el argumento al destacar los compromisos internacionales en materia de derechos humanos, que son obligaciones legales que el Estado debe respetar y garantizar. Esta perspectiva se alinea con el reconocimiento de la importancia de mantener la capacidad del Estado para diseñar y ejecutar políticas públicas autónomas que promuevan y protejan los derechos humanos de manera efectiva.

Finalmente, debemos decir que el análisis de la inconstitucionalidad - o no- del proyecto económico no se agota en la posibilidad de llevar un “caso” ante los estrados judiciales, la revisión de antecedentes históricos como el plan de Convertibilidad del Austral revelan la complejidad de esta medida y las consecuencias que exceden el campo jurídico.