- viernes 21 de marzo del 2025
Un análisis sobre el esquema de distribución de los recursos coparticipables, qué establece el marco normativo y cómo es su aplicación actual.
Por Emanuel Triolo*
La coparticipación entre las provincias es uno de los ejes que conforman el escenario de discusión política y económica actual. En ese contexto, varios gobernadores iniciaron acciones ante la Corte Suprema de Justicia contra el Estado Nacional. Entre ellos, el mandatario bonaerense Axel Kicillof que, con el patrocinio letrado del Fiscal de Estado bonaerense, Hernán Gómez, promovió una demanda ante el Máximo Tribunal en la que solicitó que se declare la inconstitucionalidad del decreto 192/2024 que derogó el Fondo de Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires (“FOFOFI”).
Como medida cautelar, pidió el pago de los saldos adeudados de noviembre y diciembre, que se suspendan los efectos del decreto cuestionado y que se abstenga de realizar cualquier acto dirigido a su eliminación o reducción.
En su presentación, planteó que el decreto cuya constitucionalidad se cuestiona posee carácter directamente operativo, porque los efectos que irradia sobre la provincia de Buenos Aires al derogar el FOFOFI “se producen de manera directa directa y concreta”.
“La Constitución Nacional establece, en su artículo 75, las bases del sistema de coparticipación federal de impuestos determinando que la distribución de recursos entre la Nación y las provincias se efectuaba en relación directa a las competencias, servicios, funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en el territorio nacional”, argumentó.
Asimismo, explicó que la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales (Ley 23.558) vigente en la actualidad, es anterior a la sanción de la Constitución de 1994 y no cumple con este mandato.
“Si se analizan criterios objetivos, la Provincia de Buenos Aires recibe el 22% de los recursos coparticipables y concentra el 38,2% de la población. Aporta el 35% del PBI Nacional, el 42% de la población económicamente activa, el 50% del valor agregado industrial, mientras que concentra el 38% de la matrícula educativa, el 38% de las camas de terapia intensiva y posee una alta vulnerabilidad social: reside casi el 58% de las personas pobres y el 61% de las indigentes”, detalló en la acción judicial.
Lo expuesto merece una reflexión sobre la coparticipación federal, aspecto que, como se adelantó, también ha sido cuestionado por otras provincias. Principalmente hay que recordar que, con la reforma de la Constitución Nacional en 1994, se proclamó por la disposición transitoria sexta de la misma que “un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inc. 2 del Artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996; la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación”.
Transcurridos más de 28 años de la reforma arriba mencionada, el Estado Nacional ha omitido la citada prescripción e ignorado lo que la Constitución ordenó realizar para fines del año 1996. Dicha omisión no solo generó y genera una repudiable distribución de la denominada “masa coparticipable” sino que, violando todos los criterios objetivos y razonables de reparto -además de los constitucionalmente exigidos- empobrece y empeora la calidad de vida de los bonaerenses que, desde la fecha a hoy, carecen de representación al efecto en dicha temática.
Esto último significa que, a sabiendas de tal omisión y lo que la misma genera, los diferentes gobiernos ejecutivos y composiciones legislativas que han ejercido la representación de la provincia de Buenos Aires no han reclamado ni exigido efectivamente lo que la Constitución ordenó: una nueva ley convenio con los criterios justos de reparto que el artículo 75 inciso 2° de la misma dispuso: “Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (…) No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso (...)”.
Es necesario, por otro lado, resaltar que la provincia de Buenos Aires tiene una población estimada, conforme la información suministrada sobre el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2022, de 17.523.996 -representa aproximadamente el 39% de la población total de Argentina- y su extensión territorial abarca unos 307.571 km –la más extensa del país-. Como dato de color, el 64% de esa población vive en los 24 partidos del conurbano bonaerense (representa un aproximado 25% del país).
Para esa cantidad de habitantes, existen un total aproximado de 77 hospitales, 15 Unidades de Pronta Atención y 184 Centros de Prevención y Atención de Adicciones. En el campo educativo, según el Censo Provincial de Matrícula Educativa del 2017,se estima que entre primaria y secundaria suman más de 3.9 millones de alumnos para un total aproximado de 19.000 establecimientos educativos (más de 13.400 son públicos provinciales). Asimismo, conforme datos oficiales de la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales y Ministerio de Educación de la Nación, Buenos Aires fue la provincia con menor gasto educativo por alumno del país desde el 2001 a la actualidad.
En materia de seguridad, la información del presupuesto del 2019 evidenció que Ciudad Autónoma gastó mensualmente en dicho rubro un 60% más quela provincia de Buenos Aires. No es un dato menor: la Ciudad tiene poco más 3.000.000 de habitantes, mientras que la provincia de Buenos Aires supera los 17.500.000.
En esa sintonía, el servicio de Administración de Justicia bonaerense cuenta con uno de los peores presupuestos de todo el país, en consonancia con todos los anteriores rubros. Hay que tener en cuenta que, ante los fueros de la provincia, transitan un número de litigios sin ningún tipo de comparación con otra jurisdicción (provincial o federal). A pesar de ello, el Poder Judicial bonaerense es el más avanzado en materia de gestión, digitalización y modernización de su estructura.
El reparto de los recursos coparticipables, como se advierte, es escandaloso desde todo punto de vista, afectando profundamente y desde hace años la calidad de vida, infraestructura, bienes y servicios públicos de los y las bonaerenses.
Para comprender mejor la decadencia y desidia del sistema “transitorio” de fines de los 80’, durante el régimen de convertibilidad de la década de 1990 ocurrió el traspaso de servicios como salud y educación (que antes eran responsabilidad del Estado Nacional) a la órbita de las provincias.Por otra parte, en 1994 tuvo lugar la reforma previsional que arrojó como consecuencia un enorme déficit en el Estado Nacional. Este deleznable entramado, que tuvo rebajas sistemáticas de las contribuciones patronales y transferencia de las cajas de previsión social provinciales –con su respectivo déficit- hacia la Nación, generó que el gobierno de aquel entonces recurra al endeudamiento externo y realice una serie de cambios en la estructura del sistema de coparticipación: por medio de las leyes 24.130y 26.078, se determinó la retención de un gran porcentaje de la masa de impuestos coparticipables para financiar el pago de obligaciones previsionales, perjudicando clara y profundamente a las provincias.
La breve reseña expuesta, nos lleva a destacar, por su parte, que la representación conferida a los poderes Ejecutivo y Legislativo de la provincia lo es a los fines de velar por el bienestar e interés de sus ciudadanos, cuestión que los obliga a romper el silencio y ostracismo que caracterizó a los mismos durante largos años y a tomar todas las medidas necesarias y conducentes a cumplir con su obligación y responsabilidad. Para el caso que nos ocupa, reclamar un reparto razonable y justo conforme exige la Constitución o salirse del régimen inconstitucional que oprime a la provincia desde 1996.
La Constitución demanda un reparto equitativo, solidario, que dé prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. Esto, de modo alguno, se cumple.
A contramano, la distribución de los recursos en Argentina se da y ha dado por criterios discrecionales y de negociación política y no por mecanismos y reglas constitucionales que resuelvan las necesidades reales y vitales de las regiones.
Conforme expondré en un trabajo en vías de publicación, el permanente régimen “transitorio” implantado por la ley 23.548 comienza de la siguiente forma: “Establécese el Régimen Transitorio de Distribución entre la Nación y las Provincias, a partir del 1º de enero de 1988”. A más de 25 años, lo transitorio continúa permanente y cada vez peor.
Mediante la citada ley, se contempló que la masa de fondos a distribuir estuviera integrada por el producto de la recaudación de todos los impuestos nacionales, pero con excepciones muy importantes, como los derechos de importación y exportación.
También se estatuyó una cláusula de garantía, por la cual el monto a distribuir a las provincias no puede ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central.
Asimismo, se desprende de la ley que las provincias asumen por sí y por sus municipios la obligación de no gravar con impuestos locales, análogos a los coparticipados, las materias imponibles sujetas a los impuestos nacionales que la misma distribuye, ni las materias primas utilizadas en la elaboración de productos sujetos a esos tributos. Por otro lado, se dispuso que la adhesión de cada provincia al régimen instituido por la mencionada norma debe efectuarse mediante una ley que acepte dicho régimen sin limitaciones ni reservas.
Vale recordar que actualmente los poderes fiscales se dividen de la siguiente forma: (A) Corresponde a la Nación(I) los derechos aduaneros exclusivamente y en forma permanente; (II) los impuestos indirectos en concurrencia con las provincias y en forma permanente; (III) impuestos indirectos con carácter transitorio y bajo las circunstancias establecidas por el art. 75 inc. 2 de la CN; y (B) corresponde a las provincias(I) impuestos indirectos en concurrencia con la Nación y en forma permanente; (II) impuestos directos en forma exclusiva y permanente (salvo el supuesto de que Nación haga uso de la facultad del art. 75 inc. 2).
Lo importante y necesario de entender es que la ley no fija ningún criterio justo ni objetivo de reparto, tal como lo exige la Constitución. Tal aberración es perjudicial para provincias de gran densidad demográfica y extensión territorial que, como en el caso de Buenos Aires (la más extensa y la más poblada), siendo la que más aporta, es la que menos recibe en consecuencia.
Esto último es imprescindible dado que, ante el discurso de que la provincia bonaerense es la que nominalmente “más recibe”, en relación a los parámetros citados, es de todas formas quien menos recursos tiene por habitante, siendo entonces la que peor “recibe”. Omiten de forma dolosa, a mi entender, quienes solamente analizan el factor nominal para justificar el imperdonable reparto de los recursos que hacen, generando incluso que los provincianos bonaerenses crean que deben disminuirse todavía más sus recursos, como si no vivieran en la provincia y no consumieran los bienes y servicios públicos de ella.
Para entender lo anterior, la actual administración del Ministerio de Hacienda y Finanzas bonaerense, en base a los datos oficiales aportados por la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales, que ilustra recursos tributarios y gasto público provincial por habitante durante el año 2022, elaboró un trabajo donde se ve reflejado que la provincia es quien menos recursos tributarios por habitante y menos gasto público provincial por habitante tuvo, derribando cualquier falacia discursiva que sugiera lo contrario.
En consecuencia, la situación nos plantea una serie de interrogantes y demandas, entendiendo que, tanto el Ejecutivo como el Legislativo provincial, deben su representación única y exclusivamente a los y las bonaerenses. Lo cual, torna inexcusable que cualquier funcionario de dichos poderes defienda o apoye la quita de recursos que sistemáticamente sufre la provincia y que impiden a sus habitantes tener una mejor calidad de vida, de servicios públicos, de rutas y caminos, de hospitales, de instituciones educativas, de transporte y la lista se torna interminable.
La representación conferida democráticamente a las autoridades lo es, como se dijo, para velar por los intereses y necesidades de los y las bonaerenses, cuestión que debe unir a las mismas, sin importar su partido, para garantizar que la provincia de Buenos Aires reciba lo que le corresponde por la coparticipación federal para garantizar sus cometidos. Reprochable e inaceptable la actitud y ejercicio de aquellos funcionarios y funcionarias que coadyuvan intereses ajenos a los provinciales y que fustigan a quienes deben proteger.
Esa misión y representación debe tener en consecuencia y en caso de ser necesario, la salida de la provincia del actual régimen, denunciando la inconstitucionalidad del mismo -que opera desde 1996- y recaudar los tributos para sí. Cualquier sumisión que implique la perdida o quita de recursos es contraria a la representación y bienestar bonaerense.
Este muy breve repaso de la temática, impulsa a entender la alarmante situación que vive la provincia de Buenos Aires desde hace muchos años (28) y la necesaria reconfiguración que debe darse, a tenor de la situación insostenible actual, para que la misma administre los recursos que sus ciudadanos y regiones producen y devuelva a los mismos una mejor calidad de vida, contando con un presupuesto per cápita acorde a la región más poblada y extensa del país y quien más aporta a los recursos federales.
Los y las bonaerenses deben entender que, sin importar con qué ideología simpaticen, su provincia es quien menos recursos tiene por habitante en todo el país, afectando considerablemente su calidad de vida y progreso y tienen que exigirles a sus representantes que, sin importar su filiación política, cumplan su deber de representación, toda vez que la misma y el ejercicio de sus funciones, se deben a la provincia de Buenos Aires y nada más que a ella.
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*Abogado (UNLP). Docente universitario. Autor y expositor.
