- domingo 19 de enero del 2025
Por Juan Andrés Pisarello (*)
I- A modo introductorio.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante CSJN) ha dictado un fallo de enorme importancia que condena la precarización laboral en Municipios y Comunas. El mismo nos sirve como disparador para discutir y exponer determinadas variables del sistema de empleo público municipal de la Provincia de Santa Fe a través del actual panorama judicial que existe al respecto y la discusión de la Autonomía Municipal que se lleva adelante en este territorio.
II- El trabajo “precario” y en “negro” en los Municipios. El fallo de la Corte.
En autos Sánchez, “Oscar Vicente c/ Municipalidad de Esquina (Corrientes) y otro y/o quien resulte responsable s/ acción contenciosa administrativa” la CSJN estableció un límite a las contrataciones laborales precarias que se realizan en los Municipios y Comunas.
En el caso particular se condena a la Municipalidad de Esquina y puntualmente la Corte critica el modo en que el Poder Judicial de Corrientes estableció que no existía vínculo de empleo sobre un trabajador con más de 10 años de antigüedad dentro de la repartición. Dice la CSJN que “ante esa orfandad probatoria el a quo no pudo, sin incurrir en dogmatismo, calificar como “eventuales” las labores prestadas ”…
En el fallo el Máximo Tribunal remite a los antecedentes Cerigliano y Ramos. Entiendo que la perspectiva utilizada por la Corte Nacional se basó principalmente en el criterio de Cerigliano [1]que desarrolla la protección contra el despido arbitrario en el Sector Público. En Ramos la CSJN resolvió que la indemnización de la actora debía calcularse conforme lo que estipula la ley de empleo público nacional (n°25164), mientras que en el antecedente que aquí comentamos se ordena al tribunal de origen a que dicte nuevo pronunciamiento con arreglo a lo resuelto por la CSJN.
En este caso el Municipio de Esquina mantuvo de modo “precario”, “en negro” (acepciones utilizadas por el superior tribunal correntino y remarcadas por la Corte) un vínculo laboral con un agente, lo que demuestra una evidente desviación de poder ya que bajo la denominación de labores precarias y eventuales se encubría una designación que debió haber revestido carácter permanente.
El despliegue que la Administración realizó respecto del agente generó sobre él una “legítima expectativa de permanencia laboral que merecía la protección que el artículo 14 bis de la Constitución Nacional otorga al trabajador contra el “despido arbitrario”.
III- La situación en el Sector Público Municipal de la Provincia de Santa Fe. Por una jurisprudencia Contencioso Administrativa que tutele la “legítima expectativa”
Los Municipios y Comunas de la Provincia de Santa Fe están lejos de cumplimentar con el doble deber de observancia que corresponde al Estado cuando se constituye como patronal y los mismos se han convertido en usinas constantes de precarización laboral.
Bajo diversas denominaciones (becas, pasantías, contratos temporales, monotributos, regímenes de capacitación laboral,etc.) los Estados Locales en las distintas gestiones de gobierno contratan personal cuyo vínculo es permanente en el tiempo a través de sucesivas contrataciones.
Los trabajadores precarizados por los Municipios y Comunas permanecen durante años expectantes en las reparticiones. Cumplen sus labores de forma insalubre y de modo contrario a lo que establecen los estatutos y escalafones municipales porque tienen la expectativa de ser nombrados en la planta permanente y que se materialice su condición de trabajadores públicos. Conviven con la inseguridad jurídica en su vínculo de empleo porque carecen de acto administrativo de nombramiento.
Sin embargo el prisma restrictivo de las Cámaras en lo Contencioso Administrativo de Santa Fe considera que en mayor o menor medida sólo proceden los reclamos de empleo público cuando operan injusticias sobre el personal de planta permanente – es decir el que posee estabilidad-[2], y además prevé un sistema de costas que deben asumir quienes pierden.
Vale destacar que en la mayoría de estos casos son estos trabajadores precarizados los perdidosos en un proceso donde el principio en materia de costas siempre es a favor del Estado.
Puntualmente los trabajadores que no poseen acto administrativo de nombramiento -es decir los que no tienen estabilidad- deben acreditar en el sistema contencioso administrativo de Santa Fe una cantidad de requisitos probatorios que son mucho más gravosos de los estándares de Cerigliano y Ramos de la CSJN.
Para ser más exhaustivos con el análisis, acompañamos fragmentos de un fallo de la Cámara en lo Contencioso Administrativo N°1 de Santa Fe del año 2019 (A y S, tomo 59, pág. 326) que da cuenta del tratamiento que les otorga éste Tribunal a los trabajadores precarizados en Municipios y Comunas cuando son arbitrariamente expulsados por las mismos luego de sucesivas contrataciones:
- “…de ninguna manera puede acordarse a la relación que vinculó originariamente a las partes un contenido que evidentemente no estuvo en la intención de ellas al momento de su concreción.”
- “…la celebración de nuevos contratos, implicaba la aceptación del modo en que se desarrolló la relación. Y que si el allí recurrente tenía dudas acerca del alcance de su designación, “debió haber solicitado aclaración cuando la relación fue establecida y en oportunidad de las sucesivas prórrogas”
- “…la aceptación de los contratos y sus pertinentes prórrogas, precedidas por un régimen de inestabilidad, veda al actor reclamar los derechos emergentes de la estabilidad en el empleo, dado que, de otro modo, se violentaría el principio que impide venir contra los propios actos”
Desde ya que esta visión judicial regresiva colisiona directamente con lo tutelado recientemente en el fallo de la CSJN que aquí se analiza. También este tratamiento se opone a lo establecido por la CSJN en Madorrán donde se remarca que el mandato constitucional según el cual "el trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes", incluye al que se desarrolla tanto en el ámbito privado como en el público.
Al panorama de adversidad anterior debemos sumarle que los Juzgados Laborales de la Provincia se declaran incompetentes en los reclamos de trabajadores municipales precarizados y los remite a la justicia contencioso administrativa que tramita mediante ley provincial N° 11.330.
Consecuentemente los Municipios y Comunas se encuentran ante una amplia posibilidad de contratar personal de forma precaria. Es una práctica habitual que se ha legitimado entre Intendentes y Presidentes Comunales ya que dichas contrataciones al margen de la ley prácticamente no tienen reproche o condena en el ámbito judicial.
Así existen en la Provincia de Santa Fe muchísimos trabajadores que se encuentran desprotegidos de las leyes laborales y que son utilizados -por ejemplo- como personal de reserva en momentos de discusión paritaria de los sindicatos del sector. Las relaciones laborales en materia estatal no pueden tener estos márgenes de desproporcionalidad.
El sistema Contencioso Administrativo de la Provincia de Santa Fe no prevé el concepto “legítima expectativa” que abordó la Corte. Sin lugar a dudas es éste el marco sobre el cual deben versar los reclamos al respecto y proteger la gama de trabajadoras y trabajadores precarizados que son expulsados de las administraciones locales luego de muchos años de prestar servicios esperando un nombramiento en la planta permanente.
IV- Cómo atraviesa la discusión de la Autonomía Municipal al contexto del empleo público municipal. La CSJN planteó su propia encrucijada.
En “La Autonomía Municipal como justificación para neutralizar la negociación colectiva” https://palabrasdelderecho.com.ar/articulo.php?id=1992 hemos advertido[3] los peligros que surgen del decisorio “APM” de la CSJN donde el mandato judicial exhorta a los Poderes Públicos de la Provincia de Santa Fe a adecuar sus normas a las máximas de la autonomía municipal. Así el fallo en cuestión abona a la desregulación de la negociación colectiva del sector público municipal de la Provincia.
APM es una sentencia brevísima y extrapetita. Allí la Corte erosiona la Comisión Paritaria del Sector Público Municipal de Santa Fe prevista en la ley 9996. Esta norma bajo el criterio de unicidad sindical logra sistemáticamente un piso base para todos los agentes municipales de la Provincia que puede ser mejorado ulteriormente en sus jurisdicciones locales
Puntualmente ésta CSJN nos lleva a una encrucijada en materia de relaciones laborales del Sector Público Municipal:
- En APM desregula el criterio de unicidad negocial de los trabajadores municipales, lo que lleva a muchos Municipios a querer imponer unilateralmente las condiciones laborales, desconociendo los pisos salariales provinciales.
- Pero en Sanchez c/ Municipalidad de Esquina, la CSJN pone un freno a prácticas contrarias a la registración laboral. Éstas prácticas que condena la CSJN son consecuencia de la desregulación -basada en criterios de autonomía municipal- que los Municipios utilizan para contratar y controlar el personal a discrecionalidad .
No han percibido los jueces de la CSJN que lo decidido por ellos en APM es lo que permite un contexto laboral de precarización como luego observan en Sánchez. La Autonomía Municipal es naturalizada en la práctica como una forma de desregulación en materia de empleo público y consecuentemente de mayores márgenes de contrataciones precarias en Municipios y Comunas.
Actualmente muchos Municipios y Comunas santafesinos utilizan el marco teórico de la Autonomía Municipal para desconocer la competencia del Ministerio de Trabajo en materia de conflictos colectivos, pese a que la ley provincial N° 10468 establece que dicha cartera provincial debe “Prevenir, entender y solucionar los conflictos colectivos, que se susciten en establecimientos o empresas privadas, organismos o empresas del Estado Provincial, Municipalidades y Comunas;”
Dicho desconocimiento sobre los poderes centrales siempre es justificado determinados los Municipios mediante la utilización del fallo APM del año 2020. Sin embargo estos Municipios tampoco procederán a mejorar sus estándares de registración laboral a través del criterio Sánchez.
Existen Municipalidades que -bajo el prisma de la autonomía Municipal de los arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional- niegan la facultad de los poderes centrales de intervenir en los conflictos colectivos de sus jurisdicciones, rompiendo la regla del Estado como garante en dicha materia y violando al art. 14 bis dejando a los gremios -en un umbral desconocido anteriormente- sin derecho a conciliación y arbitraje.
De esa forma surgen conductas de algunos Municipios que están reñidas con la ética de las relaciones laborales y los mismos la justifican en un marco de autonomía que supuestamente fue previsto mediante la CSJN en APM
A modo ejemplificativo, a fines de Mayo de 2022 el Juzgado Laboral de la Primera Nominación de la Ciudad de Santa Fe ordenó expresamente que un Municipio se retracte por los medios de comunicación oficiales de las difamaciones públicas que realizó la misma patronal pública sobre una gama de trabajadores municipales que ejercían su legítimo derecho a huelga.[4]
Éste tipo de conductas inaceptables y actitudes arbitrarias se refuerzan cuando las Cámaras en lo Contencioso Administrativo muchas veces aplican a favor de Municipios criterios laborales regresivos.
Por ello el diseño constitucional de la Autonomía Municipal es aún muy precario en relación a determinados grupos de derechos. Uno de ellos es el relativo al empleo público municipal. Todas las discusiones en torno a la autonomía municipal no están robustecidas en torno a la educación básica, la salud, la vivienda y el trabajo como prerrequisitos universales.
Debemos reconocer la existencia de ciertos derechos “transtextuales” (es decir no explicitados en el juego de los artículos 5 y 123 de la Constitución Nacional) para que contribuyan a fortalecer la representación como mecanismo político y evidenciar los núcleos de derechos que deben discutirse en el nuevo marco de la Autonomía Municipal.[5] La intervención adecuada del Poder Judicial será crucial para respaldar esta gama de derechos. Por ello es apremiante que se revise la aplicación de determinados estándares por parte de la justicia local.
V- Síntesis
La Corte Nacional en Sanchez c/Municipalidad de Esquina receptó la injusta realidad de los trabajadores precarizados: las sucesivas contrataciones los Municipios realizan sobre ellos genera una legítima expectativa de estos agentes que sin dudas debe ser tutelada.
Este antecedente debe resonar en el esquema judicial de la Provincia de Santa Fe como una invitación a las Cámaras de lo Contencioso Administrativo para que reformulen su jurisprudencia al respecto y recepten definitivamente el despido arbitrario en los Municipios y Comunas. Es una deuda del Poder Judicial de la Provincia compensar adecuadamente a estos grupos desposeídos de derechos.
Finalmente, este mandato de la CSJN que limita el trabajo precarizado no implica un cambio profundo en materia laboral ya que el mismo Tribunal anteriormente -en el caso de APM- generó una justificación (la Autonomía Municipal) que permite que los Municipios desregulen injustificadamente las reglas del sistema laboral municipal. La Corte creó su propia encrucijada.
Sin lugar a dudas la discusión de la autonomía Municipal, -puntualmente la construcción teórica de los alcances del art. 5 y 123 de la Constitución Nacional - debe encausarse en canales que otorguen facultades laborales fuertes a los poderes centrales que permitan neutralizar cualquier incumplimiento de orden público por parte de los Municipios y Comunas.
Juan Andrés Pisarello. Abogado por la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional del Litoral (UNL). Miembro del Instituto de Derecho Constitucional y del Instituto de Derecho Municipal y Derecho a la Ciudad del Colegio de Abogados de Santa Fe, 1° Circunscripción. Miembro de la Comisión de Asuntos Municipales de la Federación Argentina de Colegios de Abogados (FACA) Autor del libro "Obligación Consultiva. Aproximaciones sobre el Diálogo en el Sector Público Municipal".
[1] Dicho criterio primordialmente establece que los agentes que no se encuentren sometidos a la Ley de Contrato de Trabajo, en tanto desempeñen tareas materialmente subordinadas y permanentes a favor de la Administración Pública nacional o local, gozan de la protección conferida por el art. 14 bis de la Constitución Nacional.
[2] En cambio, en Cerigliano, remitiendo a Ramos, la CSJN establece con que la ratio decidendi de estos fallos " alcanza a todos los trabajadores que se encuentran ligados por un vínculo como el considerado en ese precedente, ya sea con la Administración Pública nacional, provincial, municipal o, como en el presente caso, la específica de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
[4] En un conflicto colectivo a principios de 2021 el Municipio de San Carlos Centro publicó por los medios de comunicación oficiales el nombre y apellido de distintos trabajadores huelguistas y los llamó parte de una “patota municipal”. También remitió circulares de los medios dando ese tenor de información. Ello tramita en CUIJ 21047930887 Juzgado de Primera Nominación Laboral de Ciudad de Santa Fe.
[5] En “Democracia. Perspectivas Sociales y Económicas (B de F año 2016)” Horacio J Etchichury desarrolla dicho lineamiento en “Derechos Sociales: la democracia deliberativa como clave de justificación.
