Autonomía y autarquía de las universidades: Laudatio a una virtuosa interpretación constitucional

Comentario a la sentencia dictada por el Juzgado en lo Contencioso Administrativo Federal Nº 10 en la causa "UBA c/ EN s/ Proceso de conocimientos".

I.- El caso en comentario

El 12 de noviembre de 2019 la Universidad de Buenos Aires inició demanda contra el Estado Nacional, que fue radicada ante el Juzgado Contencioso Administrativo Federal Nº 10, bajo el expediente Nº CAF 61.465/2019. Dedujo pretensión declarativa en relación a la inconstitucionalidad del Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 668/2019 y su reglamentación aprobada por Resolución Conjunta de la Secretaría de Finanzas y de la Secretaría de Hacienda Nº 66/2019; solicitando al propio tiempo y a título cautelar la suspensión de la aplicación de las normas atacadas.

Sostuvo la demanda que el decreto y su reglamentación, al establecer la obligatoriedad de la inversión de excedentes transitorios de liquidez en letras precancelables emitidas por el Estado, vulneraban para la actora los artículos 17 y 75, inc. 19 de la Constitución Nacional, contrariando lo dispuesto por el Estatuto y demás normas universitarias regulatorias de la gestión económico financiera de la Universidad de Buenos Aires. También señaló que la norma en crisis se encontraba en contradicción con el artículo 99, inc. 3º del texto constitucional.

El Ministerio de Economía de la Nación en representación del Estado Nacional contestó demanda, pandemia mediante, en fecha 1º de octubre de 2020. Postuló la improcedencia formal de la acción por sostener que el decreto atacado perdió virtualidad por no haber afectado concretamente derecho alguno de la parte actora y por haber operado el vencimiento del plazo al que se encontraba sujeto el día 30 de abril de 2020. Sostuvo que la vía idónea para superar cualquier eventual incertidumbre no era la intentada, toda vez que el artículo 3º del decreto impugnado previó un mecanismo de excepción para manifestar las dificultades financieras que le hicieran imposible dar cumplimiento a lo allí ordenado. Argumentó también que no hubo afectación concreta comprobada, toda vez que no se articuló medida alguna que afectara los excedentes de la actora durante el período de vigencia de la medida temporal y de emergencia que ya se encontraba fenecido; por lo cual, no había caso sobre el cual proceder. Calificó al decreto como un ejercicio razonable de las facultades del ejecutivo cuya oportunidad, mérito y conveniencia no admitirían revisión judicial. Cuestionó por último la concurrencia de los requisitos legales de procedencia de la medida cautelar solicitada.

A su tiempo la Fiscalía en lo Civil y Comercial y Contencioso Administrativo Nº 7 emitió el Dictamen Nº 4045/2021, por el cual estima que la cuestión ha devenido abstracta por encontrarse vencido el plazo de vigencia de la medida cuestionada, no existiendo constancias de perjuicio concreto alguno causado durante su vigor; agregando, a todo evento, el carácter de ultima ratio predicado de la declaración de inconstitucionalidad de las normas.

La sentencia, de fecha 29 de marzo de 2022, resuelve declarar la inconstitucionalidad de la normativa atacada; con base en tres grandes bloques argumentales que mencionamos en prieta síntesis:

- La acción declarativa resulta admisible porque, con independencia de su efectiva aplicación a la actora, el decreto cuestionado ha sido prorrogado por el Congreso de la Nación en ocasión de aprobarse el presupuesto para el ejercicio 2021, actualmente prorrogado a su vez.

- La prórroga decidida por el Congreso en ese marco, no suple el “expreso tratamiento” previsto en el segundo párrafo del Art. 99, inc. 3º de la Constitución Nacional; razón por la cual corresponde descalificar el decreto, cuya motivación, en tanto medida de emergencia constitucional ha sido insuficiente.

- Resulta contraria al régimen de autonomía y autarquía de las Universidades Nacionales previsto en el Art. 75, inc. 19 de la Constitución Nacional, la decisión por la cual el Poder Ejecutivo Nacional impone un determinado destino a activos que integran el patrimonio de la Universidad de Buenos Aires.

Concentraremos nuestra atención en la última de las cuestiones señaladas.

II.- Vicisitudes de la normativa cuestionada

El día 30 de septiembre de 2019 fue publicado el Decreto Nº 668/2019; por el cual el Presidente de la Nación, en acuerdo general de ministros e invocando las facultades de los incisos 1, 2 y 3 del artículo 99 constitucional, adoptó sendas medidas de orden económico y financiero. Al caso comentado atañen solamente los 3 primeros artículos del decreto, disponiendo el primero que todas las entidades y jurisdicciones del Sector Público Nacional “solo podrán invertir sus excedentes transitorios de liquidez, mediante la suscripción de Letras precancelables emitidas a un plazo que no exceda los CIENTO OCHENTA (180) días por el Tesoro Nacional”, hasta el 30 de abril del 2020. Agrega que “Lo dispuesto en el párrafo anterior no será de aplicación a los bancos públicos, al PODER LEGISLATIVO NACIONAL y al PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN”. El segundo artículo prevé el caso de entidades sujetas a normas que restrinjan o limiten su capacidad de cumplir; y el tercero habilita un mecanismo para que las entidades alcanzadas puedan solicitar dispensa a la Secretaría de Hacienda y a la de Finanzas, cuando fundadas necesidades financieras les hicieran imposible ajustarse a lo prescripto.

En escueta fundamentación, los considerandos relativos al sistema de esos tres primeros artículos invocan “inestabilidad financiera y cambiaria”, la urgente necesidad de “asegurar el mantenimiento del financiamiento fiscal a corto plazo” y que “resulta apropiado maximizar la posibilidad de recurrir al financiamiento a corto plazo, a través de los excedentes transitorios de liquidez de todas las Jurisdicciones y Entidades del ESTADO NACIONAL, incluidos los fondos fiduciarios y patrimonios de afectación específica administrados por entidades del Sector Público Nacional”. Además, se enfatiza que similares temperamentos han sido adoptados respecto del sector público[i], pero sin alcanzar los mencionados fondos fiduciarios y patrimonios de afectación específica, lo que califica de “asimetría regulatoria”, cuyo tratamiento correspondería uniformar.

Por su parte, en fecha 15 de octubre de 2019 fue publicada la Resolución Conjunta Nº 66/2019 de la Secretaría de Finanzas y de la Secretaría de Hacienda de la Nación, que reglamentó el régimen de inversión de excedentes transitorios de liquidez establecido en los tres primeros artículos del Decreto Nº 668/2019, detallando los procedimientos de recopilación de información, cumplimiento y para solicitar eventuales dispensas.

El vencimiento del plazo fijado por el decreto original en el día 30 de abril de 2020, fue extendido por Decreto 346/2020 hasta el día 31 de diciembre de 2020. En ocasión de aprobarse el presupuesto nacional para el ejercicio 2021, se introdujo en los artículos 76 y 86 de la Ley 27.591, una nueva prórroga hasta el día 31 de diciembre de 2021. Por último, el Decreto Nº 882/2021 dispuso que el presupuesto aprobado por Ley 27.591 habrá de regir durante el ejercicio presupuestario 2022.

III.- La cuestión implícita de las UUNN frente al Sector Público Nacional

Como se advierte, respecto del tema aquí objeto de análisis, la cuestión fundamental que el caso trata es la tensión entre la autodeterminación que el artículo 75, inc. 19 CN reconoce a las universidades nacionales y las prerrogativas regulatorias que reivindica el Poder Ejecutivo Nacional respecto del llamado Sector Público Nacional. Es decir, corresponde en primer lugar la pregunta por las razones en cuya virtud el régimen del Decreto Nº 668/2019 podría alcanzar a los excedentes transitorios de una universidad nacional. Su artículo 1º delimita el ámbito de aplicación de la norma en los siguientes términos: “…Jurisdicciones y Entidades comprendidas en el artículo 8º de la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional y sus modificaciones, así como la totalidad de las empresas, entes y fondos fiduciarios comprendidos en sus incisos b), c) y d), y los fondos y/o patrimonios de afectación específica administrados por cualquiera de los organismos contemplados precedentemente…”. La reprochable redacción exagera un énfasis en el real objeto de interés de la medida, que había sido ya apuntado en los primeros párrafos de su escueta motivación. En cualquier caso, el ámbito es el delimitado por el art. 8º de la Ley 24.156. Queda entonces planteada la primera cuestión: ¿Incluye el concepto de Sector Público Nacional, en los términos del citado artículo 8º, a las universidades nacionales?

El Poder Ejecutivo Nacional parece sostener que la respuesta es afirmativa desde que la reglamentación que el Dec. Nº 2666/1992, sostenida en el punto por su sucesor Nº 1344/2007, expresamente dispone: “Para el funcionamiento de sus sistemas de administración financiera y de control, las Universidades Nacionales, en virtud de su carácter de Organismos Descentralizados, están encuadradas en las disposiciones de la ley y de este reglamento, independientemente del tratamiento presupuestario que reciban los aportes que les otorgue el Tesoro Nacional”. Así es que muy frecuentemente se dictan medidas fijando ámbito de aplicación, como en el caso del Dec. Nº 668/2019, en las entidades o jurisdicciones comprendidas en el artículo 8º de la Ley 24.156 y el Poder Ejecutivo las pretende, por esa razón, obligatorias para las universidades nacionales.

Si algún asidero pudo tener esa interpretación en el año 1992 cuando se sancionó y reglamentó originariamente la Ley 24.156; parece evidente que no es posible convalidarla luego de la consagración constitucional de la autonomía y autarquía de las universidades en 1994[ii]. Así lo ha expresado el Consejo Interuniversitario Nacional en sendos pronunciamientos[iii] basados principalmente en que, si la autonomía purpurada de jerarquía constitucional configura una plena autodeterminación de las universidades nacionales respecto de cualquier imposición del Poder Ejecutivo, como ha sostenido la Corte Suprema[iv] y la Procuración del Tesoro[v]; entonces resulta evidente que la “Administración Nacional”, ejercida por el Jefe de Gabinete de Ministros por virtud del Art. 100, inc. 1º, CN, a la que se refiere el inciso a) del artículo 8º de la Ley 24.156 no puede extenderse sobre las administraciones universitarias dotadas de autonomía. Por su parte, el inciso c) tampoco podría entenderse abarcativo de las universidades nacionales por la nota de control de las decisiones que imprecisamente se adjudica al “Estado Nacional”. Esto no implica que las previsiones de la Ley 24.156 resulten inaplicables en cuanto resulten compatibles con la autonomía y autarquía. Por el contrario, la propia Ley de Educación Superior Nº 24.521 desde su sanción original en 1995, dispone en su artículo 59: “Las instituciones universitarias nacionales tienen autarquía económico-financiera que ejercerán dentro del régimen de la ley 24.156…”. Es decir, las previsiones de la Ley de Administración Financiera y Sistemas de Control se aplica en el ámbito de las universidades nacionales por disposición de la Ley de Educación Superior, no por encontrarse alcanzadas por la enumeración del artículo 8º de aquella.

De esta manera, la aplicabilidad del texto de la Ley 24.156 no lleva consigo la pretendida sumisión de las universidades a la pléyade de normas reglamentarias dictadas por el Poder Ejecutivo Nacional que definen su ámbito de aplicación en las entidades comprendidas en el artículo 8º de la Ley de Administración Financiera. Y no otra puede ser la interpretación que resguarde el sentido histórico, político y jurídico que la consagración constitucional de la autonomía universitaria tuvo en su contexto.

Esta cuestión no fue tratada expresamente en la sentencia pero constituye un telón de fondo de cualquier análisis en esta materia y por eso corresponde aquí su mención con carácter previo al estudio del argumento principal que el decisorio desarrolla en cuanto es materia de nuestra atención.

IV.- Una interpretación virtuosa de la fórmula constitucional

El apartado VII de la sentencia, con sus subordinados VII.1 y VII.2, enfocan de manera directa el modo en que lo dispuesto por el Dec. Nº 668/2019 implica una vulneración del Art. 75, inc. 19, CN en la medida en que pudiera pretenderse su aplicación a las universidades nacionales. Dice: “…la limitación fijada por el régimen legal impugnado, demuestra un ejercicio desproporcionado pro parte del Poder Ejecutivo Nacional –y posteriormente del Poder Legislativo Nacional al prorrogar el plexo normativo en discusión- al determinar que los excedentes de liquidez de su patrimonio únicamente pueden ser invertidos en la suscripción de letras del Tesoro Nacional, esta medida resulta irrazonable, debido a que afecta la independencia económica y la capacidad de administrar los recursos económicos-financieros del Ente Universitario sin injerencias externas.”

Los fundamentos que acompañan el párrafo transcripto, en los cuales se realiza un pertinente recorte de fuentes doctrinarias y jurisprudenciales, así como de las intervenciones de sendos convencionales en el debate de la reforma; ponen de manifiesto por parte del juzgador la adopción de una interpretación de la cláusula constitucional que tiene la virtud de su amplitud, frente a otras muchas que han pretendido asignar valor restrictivo a la conjunción “y” que el constituyente utiliza para enlazar los términos “autonomía” y “autarquía”.

En efecto, podría sostenerse que la fórmula “autonomía y autarquía” del art. 75, inc. 19, CN es mera recepción de las leyes universitarias antecedentes[vi]. De esta manera, el constituyente vendría a ratificar la tendencia de los regímenes universitarios pretéritos por la cual el nivel de autodeterminación de los entes universitarios es diverso según las materias de que se trate. Así, para las cuestiones institucionales y académicas gozaría de un nivel mayor de autodeterminación que se denominaría autonomía. Por el contrario, en las materias de administración económico-financiera, gozaría de un margen de actuación limitado por el concepto de autarquía, más acotado. En similar sentido se debería, conforme a esta hipótesis, comprender el régimen de “autonomía académica e institucional” y de “autarquía económico-financiera” enunciado por los artículos 29 y 59 de la Ley de Educación Superior Nº 24.521.

Tal interpretación, a nuestro juicio, contiene dos vicios que aconsejan su superación: Por un lado, descontextualiza la fórmula respecto del programa general del convencional reformador, consistente en la limitación de los poderes presidenciales y el favorecimiento de la desconcentración[vii]. Por otro, conduce a soluciones absurdas.

Parece más armónico con el plan general del constituyente buscar una exégesis que reconozca el recto sentido de conjunción que la partícula “y”; sin pretender asignarle el rol propio del adversativo “pero”. Esto es, debe asumirse que el constituyente quiso sumar autonomía y autarquía y no, por el contrario, recortar el ámbito autonómico mediante el agregado de la mera autarquía para determinados campos materiales no enunciados. Así, resulta posible y menos disruptivo, interpretar que el sentido de la fórmula consistió no en reiterar los esquemas legislativos anteriores, sino superarlos de acuerdo al estado de avance de la ciencia y la política vigentes al momento de la reforma. De esa manera, la fórmula implicaría una afirmación de la autodeterminación de las universidades para su autogobierno tanto en los campos académico e institucional, como administrativo y económico-financiero, sin distinciones de grado.

Esta segunda solución, implícita en la sentencia en comentario, supera además los sinsentidos prácticos a que la primera conduce irremediablemente. Ello así, porque no es materialmente posible ejercer con eficacia decisión autónoma alguna en los campos institucional y académico, sin la correlativa autodeterminación para aplicar los fondos que constituyen el patrimonio universitario a la satisfacción de las necesidades universitarias. Suponer que la administración universitaria se encuentra sometida a la tutela del Poder Ejecutivo implica necesariamente desnaturalizar por completo cualquier idea de gobierno autónomo, por volver estéril e ineficaz toda decisión que ese gobierno pudiera adoptar. No puede haber sido esa la vocación del constituyente de 1994.

Un componente no menor de este problema deriva de la imprecisión técnica con que se han manejado los conceptos “autonomía” y “autarquía” durante el siglo XX en nuestro medio. Es por eso que muchas de las aproximaciones teóricas iuspublicistas tradicionales[viii] han preferido encapsular la cuestión en la idea técnica de autarquía, descartando el vocablo autonomía, por considerarlo expresión más política que jurídica y reservado a las provincias como sujeto constitucional por antonomasia[ix].

De tal modo, entendemos que acierta la doctrina más contemporánea[x] en postular la necesidad de una superación del modelo tradicional de entendimiento de la organización de los entes que conforman el Estado; receptando la categoría de “entes autónomos” con perfiles definidos propios del modelo que deriva en buena medida del programa del constituyente reformador. Perfiles que encontrarían su justificación en los principios generales que presiden el fenómeno: especialidad, en tanto idoneidad específica sobre una materia y participación, entendida como permeabilidad transparente a la injerencia de los afectados directos en la conducción de ciertos asuntos públicos que les atañen especialmente. En este sentido, las universidades por expreso mandato constitucional ejercen de manera exclusiva y excluyente la potestad reglamentaria de las leyes de la Nación, en los asuntos vinculados a su función constitucional de educación superior[xi]. Potestad limitada, desde luego, al ámbito competencial que les es propio por imperio del principio de especialidad y, además, mediante el cogobierno universitario expresión más acabada del principio de participación entre los entes institucionales observables en nuestro medio.

V.- Reflexiones finales

La vocación autonomista de las universidades resulta contemporánea a su misma aparición en el occidente medieval. Fue la necesidad de proteger los estudios romanistas de Bolonia de las amenazas mundanas circundantes, el motivo de la Authentica Habita dictada por el Emperador Federico I Hohenstauffen en 1155, que se reconoce como el primer antecedente de la autonomía universitaria por la sustracción de los asuntos universitarios a los tribunales locales y las inmunidades otorgadas a los universitarios[xii]. De igual modo, la etílica reyerta en un local de esparcimiento concurrido por los estudiantes parisinos ocurrida en la primavera de 1200, desató un notable conflicto a resultas del cual el Rey Felipe Augusto removió toda autoridad al Preboste de París en los asuntos vinculados a los universitarios parisinos; al tiempo que el Papa Inocencio III hizo lo propio respecto del canciller episcopal de la diócesis[xiii].

En ocho siglos de evolución, siempre la casa donde maestros y estudiantes se encuentran a desarrollar sus respectivas e interdependientes profesiones, ha necesitado para funcionar de la distancia de los poderes fácticos o jurídicos para poder desenvolver adecuadamente la labor. Las etapas de esa larga historia en que el poder ha logrado dominar la vida universitaria muestran invariablemente un deterioro del avance del conocimiento. Es que no resulta posible la crítica y revisión de la ciencia, sin ciertos grados de libertad para pensar, criticar y repensar.

Herederos como somos, en el siglo XXI de esa tradición largamente secular, no podemos menos que celebrar una sentencia que propone interpretar el texto constitucional de 1994 en la plenitud de su valor histórico, político y jurídico; sin desnaturalizarlo mediante recursos exegéticos errados, por los cuales la fórmula constitucional devora a sus propios hijos, condenando a los principios que consagra a la más ominosa futilidad.

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