• domingo 26 de mayo del 2019
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A treinta años del fallo Rivademar c. Municipalidad de Rosario

El pronunciamiento que fijó el rumbo de la Autonomía Municipal.

I. Introducción

El 21 de marzo de 1989 será recordado como un día trascendental en la historia del federalismo Argentino, al haberse conocido el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nacion (CSJN), que modifica la doctrina de sus reiterados precedentes en torno a la naturaleza jurídica de los municipios. El mismo, sin dudas, fue un antecedente determinante para que la Convención Constituyente del año 1994 incorpore a la Constitución Nacional, la Cláusula de la Autonomía Municipal en el artículo 123.

II. Antecedentes

Ocurría que la escueta referencia que establecía el artículo 5 de la Constitución Nacional, en relación a que las provincias debían asegurar el régimen municipal, implicaba que sea la CSJN, como intérprete final de la constitución, la que fijaba los alcances en cuanto a su naturaleza jurídica.

En ese orden, hasta el año 1989, la CSJN mantuvo el criterio mediante el cual se asemejaba a los municipios con los entes autárquicos. Esa concepción, tuvo su inicio en 1911, momento en el cual se estableció el precedente por el cual se entendía que los municipios, eran consideradas “delegaciones de los mismos poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos, que la constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación (art. 5)” (Fallos 114:282). Las razones por las que durante casi 80 años la CSJN, tomó partido por la tesis autárquica hoy pueden ser históricas, en tanto obedecen a un paradigma jurídico y estatal que ha fenecido.

Este criterio se mantuvo en forma uniforme en el Tribunal, (Fallos, 123:313, 154:25, 156:323 entre otros) hasta la resolución recaída en el caso “Rivademar, Ángela c/ Municipalidad de Rosario” del 21 de marzo de 1989 (Fallos 312:326) en que la corte concluye que los municipios no resultan asimilables a los entes autárquicos.

III. El fallo “Rivademar”

Las circunstancias fácticas del caso en comentario, indican que la actora, contratada por la Municipalidad de Rosario como ejecutante musical en 1978, e incorporada a la planta permanente mediante el dec. de facto 1709 del 15 de setiembre de 1983, por aplicación del art. 133 de la ley también de facto 9286, impugnó por vía del recurso contencioso administrativo el decreto del intendente municipal, que dispuso dejar sin efecto, entre otros, el nombramiento de la demandante. La comuna se opuso al progreso de la demanda sosteniendo la inconstitucionalidad del artículo 133 citado, e invocó la ordenanza municipal por la cual se sancionó un nuevo estatuto y escalafón del personal municipal. El superior Tribunal de Santa Fe, anuló la decisión del intendente municipal, disponiendo la reincorporación de la actora al cargo que desempeñaba, lo cual acarreo la interposición de recurso extraordinario federal  por parte del municipio.

III.1. El dictamen del Procurador Fiscal de la Nación

Mención especial merece el memorable dictamen de la Procuradora Fiscal María G. Reiríz, en el cual se efectúa un compendio de la jurisprudencia de la CSJN en esta materia, desde sus orígenes, y se intenta ilustrar al Máximo tribunal, acerca de la actualidad de nuestro Derecho Público -por aquel entonces- y los criterios de realidad jurídica que el tema presentaba en muchas provincias, que habían adoptado en sus constituciones la autonomía para sus municipios. 

De tal modo, el dictamen expresamente sostuvo en relación a la Juripsrudencia de la CSJN  en torno a la naturaleza autárquica del municipio: “A mi modo de ver, esta concepción autárquica del municipio provincial no puede sostenerse hoy con carácter único y uniforme en todo el ámbito de la República. Ello así, porque si bien pudiera haber sido cierta para el tiempo en que fue establecida, no puede dejar de computarse que, a partir de 1957, se ha desarrollado una evolución en el constitucionalismo provincial que tiende indudablemente a configurar a los municipios, o al menos a los de categorías superiores, con un inequívoco carácter autónomo. Tal lo que surge de las constituciones de las provincias de Chubut (arts. 207, 208 y 210); Río Negro (arts. 168, 176); Formosa (arts. 140, 143); y Neuquén (arts. 182, 184, 186). todas de 1957. Igual carácter resulta de la Constitución de Misiones (arts. 161, 170), de 1958; y de la de Santiago del Estero (art. 156 bis, inc. 1º) de 1932, según la reforma de 1960, vigente hasta hace muy poco tiempo. Una corriente como la expuesta, se viene robusteciendo en los últimos años, a medida que los estados locales han convocado convenciones para reformar sus leyes fundamentales.”

Sobre la base de estos antecedentes, se afirmó que la exigencia contenida en el art. 5º de la Constitución Nacional, dirigida a las provincias, consistente en asegurar su "régimen municipal", se traduce en la necesidad de implementar, en cada jurisdicción, la institución del municipio, con personalidad que lo diferencia del resto de la administración provincial, y dotado de atribuciones suficientes para llevar a cabo el gobierno y administración de los asuntos comunales.

No dudamos en afirmar el enorme valor que ha significado este dictamen en la decisión posterior de la CSJN, razón por la cual consideramos al mismo como una pieza de insustituible referencia doctrinaria al evocar la autonomía municipal en la Argentina.

III.2. El fallo de la CSJN

En este caso, la Corte analiza diversos caracteres de los municipios y los compara con los de las entidades autárquicas; para arribar a la conclusión que aquellos no concuerdan con el concepto y la dinámica de los entes con autarquía, sino que son compatibles con la autonomía. Aquí se define jurídicamente al municipio argentino, sentando sus ocho notas características, lo cual, en la actualidad, sigue teniendo vigencia.

El Máximo Tribunal funda debidamente porque debe superarse la tesis autárquica, y lo hace mediante ocho notas, por las que debe reconocerse la disímil entidad los entes autárquicos en relación con los municipios, tales como: i) su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas; ii) la existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; iii) la imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la Constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos; iv) el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de las entidades autárquicas; v) el carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los municipios (art. 33, Cód. Civil, y especialmente la distinción hecha en el texto originario de Vélez Sársfield), frente al carácter posible o contingente de los entes autárquicos; vi) el alcance de sus resoluciones, que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial, y no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades autárquicas; vii) la posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece posible que una entidad autárquica cree a otra entidad autárquica dependiente de ella; y viii) la elección popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas.

La otra cuestión, de suma trascendencia para la vigencia del municipio argentino, sentada mediante el precedente "Rivademar", surge del test que el máximo tribunal aún hoy continúa aplicando. Nos referimos a lo resuelto en el considerando 9° en el que se afirmó: "la necesaria existencia de un régimen municipal impuesto por el art. 5° de la Constitución Nacional, determina que las leyes provinciales no solo no puedan legítimamente omitir establecerlos sino que tampoco pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido".

El precedente Rivademar se debe analizar junto a otros dos fallos dictados poco tiempo después por la CSJN: "Promenade” (Fallos: 312:1394) y "Municipalidad de Rosario" (Fallos: 314:495). En el primero de ellos, dictado en agosto de 1989, y dando por sentado que la tesis autonómica se fijó en Rivademar, la Corte reconoce la naturaleza legislativa de las ordenanzas municipales criterio que a su vez funda una de las ocho notas típicas a que hicimos referencia. Tal es así, que Rivademar se da precisamente porque hubo antes una consolidación muy fuerte en la esfera provincial del régimen municipal, circunstancia perfectamente reflejada en el dictamen del Procurado al cual referimos anteriormente.

En el segundo caso, resuelto en junio de 1991, se aplica decididamente el precedente Rivademar. Aquí, se debatía si la imposición por ley provincial del fondo de asistencia educativa por la que se detraían coactivamente determinados recursos municipales de modo fijo y permanente para la educación pública, constituía o no una violación de la autonomía municipal, la Corte sostuvo por mayoría que no, puesto que la actora no demostró que "se comprometa efectivamente la subsistencia misma del municipio".

IV. Consideraciones finales.

El precedente “Rivademar”, implicó la consagración del municipio como un sujeto de naturaleza política, al que se le debe reconocer un razonable marco de potestades y competencias, en aras de la satisfacción de las necesidades de la comunidad local.

Como ya expresamos, este importante pronunciamiento, constituyó un insumo ineludible para la consagración de la cláusula de la Autonomía Municipal en el art. 123 de la Constitución Nacional. Este artículo, vino a complementar la escueta referencia contenida en el artículo 5, respecto de una institución política de tanta importancia como el municipio.

El 123 de la Constitución Nacional, es de excepcional importancia, puesto que establece la obligación de las provincias de asegurar la autonomía municipal; quedando a salvo que el término “asegurar” refiere a algo que ya existe, reafirmándose el concepto de municipio como una institución natural y necesaria, basada en relaciones de vecindad, con un sustrato político incuestionable y con fines de bien común hacia la sociedad local.

En un valioso pronunciamiento posterior a la reforma constitucional de 1994, en el precedente “Ponce” (Fallos 328:175),  la CSJN reafirmó la consideración autonómica de los municipios, y sostuvo que, si bien las Provincias, pueden reglar el alcance y contenido de los diversos aspectos de la autonomía, esta reglamentación tiene como límite el principio de razonabilidad contenido en el artículo 28 de la Carta Magna, “en virtud del cual, las Constituciones Provinciales no pueden, bajo la apariencia de reglamentar tal autonomía, transponer los límites de lo racional y razonable para la vigencia efectiva de los municipios”.

De tal forma, esta autonomía municipal, que tuvo su momento gestaneo en “Rivademar”, en la actualidad implica que las provincias no puedan desentenderse de los entes municipales que existan en su ámbito, a los cuales, deberán tener presente a la hora de tomar decisiones que, de algún modo, impliquen un menoscabo o desconocimiento de tal autonomía.

En esta evolución de precedentes de la CSJN, que van moldeando la hermenéutica del artículo 123 de la Constitución Nacional, encontramos dos de suma importancia; “Intendente Municipal Capital s/ Amparo” (Fallos 337:1263) y "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Municipalidad de la Ciudad de La Banda c/ Gobierno de la Provincia de Santiago del Estero s/conflicto entre poderes públicos" del 23 de agosto de 2018. De ellos, extraemos como regla explicitable, que la CSJN remarca la trascendencia que hoy revisten los municipios en el diseño federal argentino; y que no podrá haber municipio autónomo verdadero si una provincia niega el envío de fondos indispensables para que preste a la población los servicios que están a su cargo; si los municipios no tienen la capacidad financiera para ejercer el gobierno local, no pueden desarrollar su acción como el orden de gobierno más próximo a los ciudadanos.

La Escuela Municipal de La Plata, fundada por Adolfo Korn Villafañe, consideró -con singular recepción por la doctrina- que el municipio es una república representativa, que debe constituirse a imagen y semejanza del Estado Federal y los Estados provinciales. Al calor de ese insigne legado, entendemos que, en pos de su vigencia, debemos enmarcarnos en la tarea de vigorizar la autonomía de los municipios, para de esa forma, contribuir al fortalecimiento de la democracia republicana y federal reafirmada en la constitución del año 1994.

 

(*) Docentes de Derecho Público Provincial y Municipal de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata. Miembros del Observatorio de Asuntos Federales de la misma unidad académica.

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