• martes 22 de septiembre del 2020
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La Suprema Corte bonaerense reafirmó la autonomía municipal

El tribunal suspendió un artículo de la ley que le imponía gastos a los municipios sin haberlos consultado.

Por María García Urcola (*)

La Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires se expidió en el marco de la acción originaria de inconstitucionalidad iniciada por el intendente de la Municipalidad de General San Martín, a la que adhirió el mandatario de la comuna de San Fernando, contra la Provincia de Buenos Aires. 

El objeto de la causa consiste en la declaración de invalidez del decreto 1289/19 y del art. 104 de la ley 15.078 (presupuesto para el ejercicio 2019), incluyendo la solicitud del dictado de una medida cautelar que suspenda sus efectos durante el curso del proceso.

Cabe recordar que el decreto citado en primer término, entre sus medidas más relevantes, aprobó la creación del Ente Metropolitano Regulador del Servicio Eléctrico –EMSE- y una serie de acuerdos entre los que se encuentran: el “Acuerdo de Transferencia de Jurisdicción del Servicio Público de Distribución de la Energía Eléctrica a la Provincia de Buenos aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, el “Acuerdo para la Implementación de la Transferencia de Jurisdicción del Servicio Público de la Distribución de Energía Eléctrica a la Provincia de Buenos Aires y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” y el “Acuerdo para el Ejercicio conjunto sobre el Servicio Público Metropolitano de Distribución de Energía Eléctrica” celebrado entre la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma.

Por su parte, a través del artículo 104 de la ley 15.078, la Provincia de Buenos Aires estableció que el costo de la tarifa de energía eléctrica correspondiente a los asentamientos urbanos y usuarios definidos en el Nuevo Acuerdo Marco celebrado con el Estado Nacional, la Provincia de Buenos aires y las empresas distribuidoras EDENOR SA, EDESUR SA y EDELAP SA lo asuma la Provincia hasta el monto que por dicho concepto pagó en el ejercicio 2018, previendo al mismo tiempo que los costos adicionales sean afrontados por los respectivos municipios, debiendo estar respaldados por los entes reguladores o autoridades locales con competencia en cada jurisdicción.

Al respecto, la parte actora manifestó que la Provincia de Buenos Aires suscribió acuerdos de los que no participaron los municipios, dictando luego una serie de normas de las que desprenden importantes erogaciones a su cargo, comprometiendo las finanzas comunales sin la asignación correlativa de recursos.  Explicó asimismo que, como consecuencia de la normativa impugnada, EDENOR SA realizó una serie de presentaciones reclamándole la suma equivalente al consumo de energía realizado por los distintos asentamientos ubicados en su territorio desde enero a octubre de 2019.

Sobre esa base, afirmó que al regular la cuestión como lo hizo, el Poder Ejecutivo excedió el ámbito de las atribuciones conferidas por el 103 inciso 9 de la Constitución provincial que establece que es facultad de la Legislatura aprobar tratados con otros distritos. 

En punto al art. 104 de la ley 15.078, señaló que dicha norma transgrede tanto el artículo 192 inc. 5 de la carta magna provincial como los artículos 5 y 123 de la Constitución Nacional, pues la disposición conlleva una injerencia sobre la administración de los recursos y gastos presupuestados por los poderes locales en desmedro de la autonomía municipal.

Con posterioridad, en lo que aquí interesa, el Defensor del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires se presentó invocando la calidad de tercero, adhirió a la demanda y solicitó que el proceso adquiera alcance colectivo, invocando para ello la representación de los ciudadanos de la provincia y además, de los intereses de cada uno de los municipios, respecto de los cuales solicitó la extensión de los efectos de la medida cautelar.

La decisión de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires

El Superior Tribunal provincial se pronunció en relación a dos cuestiones de relevancia para el trámite del proceso iniciado: la legitimación del Defensor del Pueblo para participar en él y la procedencia de la tutela precautoria peticionada por la parte actora.

La legitimación del Defensor del Pueblo 

En cuanto a este punto álgido, que suscita habitualmente pronunciamientos judiciales en diversos sentidos, la Corte inició el examen de la cuestión mencionando que -en la materia sometida a juzgamiento- la Constitución Provincial establece como requisito para dar lugar a su jurisdicción originaria que la constitucionalidad se controvierta “por parte interesada” (art. 161 inc. 1), añadiendo que tal interés debe, por regla, revestir la calidad de particular y directo. 

Aclaró que el carácter de parte interesada supone también una cualidad en el impugnante que exige cierta concreción en la afectación a la esfera subjetiva derivada del obrar estatal, pues la pretensión que enuncia el art. 161 inc. 1 no se identifica en su amplitud con una “acción popular” o “pública” en el sentido de que pueda ser entablada por cualquier habitante.

Añadió que, dejando de lado los casos previstos expresamente por el ordenamiento en los que por la índole del asunto o la materia en discusión y a fin de tutelar en forma efectiva una afectación de intereses o derechos colectivos o de incidencia colectiva, se admite la legitimación de cualquier afectado o de sujetos especialmente habilitados, en los demás casos es necesario invocar la presencia objetiva del gravamen, desde que no cabe a los tribunales, en principio, dar curso a acciones sólo ejercidas en resguardo de la legalidad, desvinculados de algún tipo de lesión actual o inminente al círculo de intereses de quien reclama.

En tal contexto, sostuvo que sin perjuicio de las atribuciones conferidas constitucional y legalmente al Defensor del Pueblo para tutelar los derechos de los habitantes de la provincia, lo cierto es que su aptitud para representar los intereses invocados no puede ser genérica o ilimitada.

Sobre el particular recordó que, al presentarse, el Defensor expuso que la aplicación de las normas cuestionadas importará un menoscabo a los derechos humanos básicos de los habitantes, pues se verán privados de las inversiones que los diferentes municipios en los que residen pudieran realizar en áreas como salud pública, desarrollo social y equipamiento comunitario. 

La Suprema Corte consideró que dichas alegaciones resultan “en extremo lábiles” para justificar la configuración de un caso que permita su intervención, pues aun dando por sentado que los preceptos cuestionados impliquen un aumento de los gastos a ser afrontados por los municipios, la presentación no alcanza a exponer cómo ello habría de verse reflejado en una disminución de las inversiones que menciona (y no, por ejemplo, en el ajuste de otras erogaciones) ni precisa cómo importaría inexcusablemente una afectación de los derechos que tienden a ser garantizados mediante las respectivas prestaciones comunales. Por el contrario, se limitó a esbozar un planteo basado puramente en el interés generalizado y común de toda persona en salvaguarda de la juridicidad o en el ejercicio regular de los cometidos estatales, cuyos agravios resultan meramente hipotéticos o conjeturales, y, consecuentemente, insuficientes para habilitar la participación procesal procurada.

Agregó que incluso si se considerara que la intervención del Defensor del Pueblo tiende a la defensa de los intereses de los distintos municipios en pugna con la Provincia de Buenos Aires (y no de los ciudadanos) su participación también debe ser descartada, pues la representación para estar en juicio en nombre de unos y otra compete a las autoridades políticas respectivas.

En virtud de tales consideraciones, por mayoría, el Superior Tribunal concluyó que el Defensor del Pueblo no se encuentra legitimado, en tanto su situación jurídica en relación a las normas cuestionadas no reúne las condiciones necesarias para admitir la pretendida intervención como tercero en el proceso originario de inconstitucionalidad iniciado, por lo que resuelve rechazar su presentación.

La medida cautelar

Como se indicó anteriormente, la segunda cuestión resuelta guarda relación con la medida cautelar peticionada por las comunas de General San Martín y de San Fernando, a fin de que se suspendan los efectos del art. 104 de la ley 15.078 y del decreto 1289/19. 

La Suprema Corte analizó los requisitos de procedencia de la tutela precautoria, destacando que tal examen resulta particularmente estricto en el ámbito de la acción originaria de inconstitucionalidad, con motivo de la presunción de constitucionalidad de la que gozan las normas susceptibles de ser cuestionadas por su conducto.

En ese sentido, señaló que las disposiciones provinciales deben guardar adecuada proporción con los fines que los principios constitucionales tienden a consagrar y a la vez, resultar congruentes con el resguardo esencial del vasto arbitrio regulatorio con que los municipios deben contar, en su carácter de entes dotados de autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera (cita en ese sentido la doctrina plasmada en la causa I.2010 “Municipalidad de San Isidro” sent. del 27-VII-2014).

Seguidamente, vinculó el conflicto planteado con estas dos últimas manifestaciones de la autonomía municipal (económica y financiera), cuyo sostén normativo se halla en el art. 192 inc. 5 de la carta magna provincial, que establece como atribución inherente al régimen municipal la de votar anualmente su presupuesto y los recursos para costearlo, imponiendo en el mismo inciso el deber de establecer los recursos con los que afrontar las erogaciones no previstas en el presupuesto como recaudo para autorizar el dictado de una ordenanza especial. 

Recordó en tal sentido que el art. 228 de la Ley Orgánica de Municipalidades (decreto ley 6769/58) establece que “…las facultades del gobierno municipal son irrenunciables e intransferibles y, en consecuencia, ninguna autoridad podrá imponer a las comunas gastos que ellas mismas no hayan autorizado, ni privarlas del derecho a invertir sus recursos en la forma en que dispongan sus poderes legalmente constituidos”.

En esa misma dirección, con cita de jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, aludió a los debates de la Convención Constituyente en los que se destacó que el art. 123 de la Constitución Nacional  “enlaza el principio de la autonomía municipal a la capacidad financiera de los municipios para ejercerla: los planos económico y financiero han sido especialmente considerados en el texto constitucional porque tienen una importancia superlativa. De esta manera estamos especificando y dejando en claro que los municipios argentinos van a poder (…) controlar sus propios recursos que, a su vez, podrán ser manejados independientemente de otro poder, complementando así facultades de administración que le son propias”.

Luego, examinó el art. 104 de la ley 15.078 con el grado de provisionalidad propio de la tutela cautelar  y advirtió que, a primera vista, en la medida en que impone a las municipalidades actoras en modo sorpresivo una erogación de magnitud ajena al presupuesto previsto para ese mismo ejercicio, su aplicación podría afectar el normal desenvolvimiento de la autonomía económica financiera reconocida en los textos de la Constitución de la Provincia (arts. 190 y 192 inc. 5 de la CP) y de la Nación (arts. 5 y 123 CN), lo que habilita la tutela precautoria, aunque con un alcance distinto del solicitado, pues no ocurre lo mismo con las disposiciones del decreto 1289/19, en tanto no llegó a avizorarse la incidencia que de ellas pudiere derivarse en la esfera jurídica de los municipios.

Sobre la acreditación del peligro en la demora, el Máximo Tribunal Provincial señaló que –conforme relataran las peticionantes- de las notas dirigidas a las actoras por la empresa prestataria de energía eléctrica en su jurisdicción (EDENOR SA) se desprende que habrán de practicarse retenciones sobre las cuentas corrientes que mantienen con aquella, lo que afectaría sus recursos de manera inminente.

Sin perjuicio de ello, en virtud de la etapa liminar en que el proceso se encuentra, advirtió la necesidad de contar con mayores elementos de juicio que permitan arribar a la necesidad de sostener la medida requerida, por lo que solicitó una serie de documentaciones que detalla. 

En tal contexto y en función de los motivos expuestos, el Tribunal hizo lugar parcialmente a la medida cautelar, ordenando la suspensión de los efectos del art. 104 de la ley 15.078 hasta tanto sea recibida la documentación requerida y tenga oportunidad de expedirse al respecto.

Accedé al fallo de la Suprema Corte

(*) Abogada UNLP. Docente de Derecho Administrativo II en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de dicha Universidad. 

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